关于编制“十四五”噪声污染防治规划的建议
噪声污染防治工作与人民群众的生活息息相关，是我国生态文明建设和生态环境保护的重要内容。
2019年全国环保举报管理平台统计显示，噪声污染举报占环境要素举报的第二位，噪声污染对居民生活影响不可小觑。
1996版《环境噪声污染防治法》实施20多年来，我国噪声污染防治工作取得了一定成效。一些地方已制定噪声污染防治规划。北京市于“十一五”期间开始编制噪声污染防治专项规划，至今已编制3次；陕西省西安市将噪声污染防治规划列入地方立法；广东省深圳市制定了交通噪声污染治理方案。此外，截至2019年底，全国327个地级以上城市进行了声环境功能区划分，322个地级以上城市开展了噪声监测。这些都为我国制定“十四五”噪声污染防治规划奠定了基础。
我国噪声污染防治存在的问题
虽然近年来我国噪声污染防治工作取得了一定进展，但是随着社会经济的发展以及人民对生态环境要求的不断提高，噪声污染防治面临的形势越来越严峻，噪声污染防治工作存在的主要问题也越来越明显。
一是噪声污染源头防治不足。当前噪声污染防治总体上还是以末端治理的思路为主，如强调对噪声污染者责任追究，对噪声污染投诉采取治理措施等，均是倚重噪声污染防治的末端治理。在每年的噪声污染防治报告中，也主要是对噪声污染治理的成效进行评估，缺乏对噪声污染风险识别、分析和噪声污染预防等内容。此外，《环境噪声污染防治法》中提出从规划、淘汰高噪声的落后设备、制定工业设备噪声限值等从噪声源头预防噪声污染的相关措施均未得到有效落实。对噪声污染仅凭末端治理、忽略源头预防，可能会延误治理噪声污染的有利时机，加大后期治理难度，增加治理成本。
二是地方政府对噪声监管责任认识不清。噪声污染与大气、水等污染不同，具有一定的地域性特点。在涉及噪声投诉问题时，地方政府多认为是产生噪声的企业或商业经营者负有更多责任。面对噪声治理问题时，需要解决问题的也应是产生噪声的企业或商业经营者。地方政府仅制定若干管理措施，当出现噪声问题时，以解决噪声问题的监管人员身份出现，而并不会认为其自身是责任方。
三是噪声污染防治基本制度不完善。根据《环境噪声污染防治法》，我国在噪声污染防治领域的基本制度主要包括：噪声规划制度、噪声排放标准制度、环评制度、“三同时”制度、噪声污染严重的落后设备实行淘汰制度、夜间施工噪声许可制度等。然而在实际执行中，一些制度已不能满足我国现阶段噪声污染现状，削弱了法律执行力，不利于进一步推动我国噪声污染防治工作。
四是现有评价体系不满足规划要求。当前我国噪声管理方式及评价指标体系依然遵循着20世纪80年代粗放式的管理方式和评价方法，导致部分噪声管理及污染防治工作处于说不清的状态。比如，全国受各类噪声污染的人口数量是多少？如何能将规划目标定量化且具有合理性？
“十四五”时期噪声污染防治规划编制建议
“十四五”时期是新《环境噪声污染防治法》实施的首个五年期，也是《环境噪声污染防治法》落实及我国噪声污染防治工作迈上新台阶的重要阶段，制定“十四五”噪声污染防治专项规划势在必行。
一是开展《环境噪声污染防治法》配套法规标准体系建设。
制定《环境噪声污染防治法》中重要制度配套的政策法规。其中最亟须的监管制度配套政策法规包括：噪声监管责任制、噪声污染防治目标考核与问责制、工业企业噪声排污许可管理制、夜间施工噪声许可制、落后工艺设备产品淘汰制度等部门规章，以及设区的地级市人民政府应结合实际，及时研究制修订噪声污染防治地方性法规。
完善噪声排放及产品噪声限值标准规范。应完成对现行环境噪声质量标准、排放标准及相关管理、技术、产品标准规范的评估工作。修订工业企业、社会生活、建筑施工噪声排放标准，制定交通噪声排放标准，并逐步推动设备、产品等具有噪声限值要求相关标准规范的制定。鼓励大型城市制定严于国家排放标准的地方噪声排放标准。
二是加强“省级—市级”各部门协调联动及监管执法。
明确地方政府对噪声监管的主体责任，加强各部门协调联动。地方各级政府是实施噪声污染防治工作的主体，要加强组织领导，完善政策措施，建立噪声污染防治工作协调机制，抓好工作落实。生态环境、住建、交通、公安各有关部门要按照职责分工，协同做好噪声污染防治工作。省级生态环境部门应依据各省情况，抓好统筹协调，加强督促检查。定期组织各直辖市、省、自治区生态环境主管部门，研究解决噪声污染防治中的重大问题。
推动地级以上城市细化落实监管部门职责，强化监管执法。根据《环境噪声污染防治法》规定的相关职责划分，推进各部门噪声污染防治职责和管理体系的建设，明确各类噪声污染的防治主责单位和监管重点。各部门应制定完善噪声污染监管执法规定，将噪声污染防治作为环境执法的重要内容，充分利用环境监管网格，加强噪声日常监管执法。为基层配备必要的环境噪声污染快速检测等执法装备，定期开展专业技术培训。
三是开展交通、建筑施工重点噪声源治理与改善工作。
针对交通噪声源制定分级治理与改善规划。直辖市、省会城市、地级市以上城市应有序开展噪声治理和改善规划的制定工作，优先以严重交通噪声污染问题为重点，制定交通噪声污染分级治理与改善规划。明确重点任务、责任单位和具体实施计划，建立项目库，提出治理与改善程度。治理与改善规划应报上级生态环境主管部门及生态环境部备案。
以敏感点集中区作为治理与改善工作重点。结合城市环境质量提升和发展布局调整，以居住、学校、医疗和养老机构等集中区域为重点，开展治理与改善工作。加强建筑施工噪声监管，严格贯彻落实夜间施工审批制度，推动地方制定夜间施工噪声管理办法，完善执法流程及监管体系。积极推进各地安静小区创建工作，实现公民自治。
监督各地规划目标任务的落实。出台对地方政府噪声污染治理与改善成效评估办法，监督各地政府的规划落实情况。各市级政府要定期报告噪声污染治理与改善工作进展。相关部门要进行督导检查，并根据目标考核和问责制实施严格的责任追究。
四是加大噪声防治技术科技研发力度。
加强噪声污染的基础研究。整合高等学校、研究机构、企业等科研资源，开展噪声基准、噪声污染与人体健康关系等方面基础研究。推进噪声监测、评价及污染防治等共性关键技术研究，研发低噪声工艺、设备、产品，建设一批环境噪声污染防治实验室、科研基地。优化整合科技计划（专项、基金等），支持噪声污染防治研究。
加大噪声污染防治技术推广力度。综合噪声污染特点、地区噪声污染现状，针对重点交通噪声污染，分批实施环境噪声大数据、噪声地图、声景观、低噪声路面、有源噪声控制等噪声污染防治技术应用试点项目。根据试点情况，比选形成易推广、成本低、效果好的防治技术。
推动成熟技术的成果转化应用。完善噪声污染防治科技成果转化机制，建成以生态环保为主导产业的高新技术产业开发区等一批成果转化平台。定期发布鼓励发展的噪声污染防治重大技术装备目录。开展国际合作研究与技术交流，引进噪声污染防治先进技术和管理经验。
五是提升噪声管理的信息化水平。
利用生态环境、住建、交通、公安等部门拥有的现有噪声监测、投诉统计、交通干线统计等数据，建立“市级—省级—国家级”三级网络噪声基础数据库。以数据库为基础结合全国各地、各部门噪声污染防治监管内容，构建一个全国的噪声信息化管理平台。借助移动互联网、物联网等技术，拓宽数据获取渠道，实现数据动态更新，以帮助监管部门获取最关键的信息，为相关决策的开展提供依据。推动数据共享机制，加强数据共享，促进部门间紧密配合和通力协作，发挥噪声大数据在监督管理、污染防治、执法、督查及国土空间规划中的作用。
作者单位：生态环境部核与辐射安全中心
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