危废监管如何避免被追责？
1个中级法院、7个基层法院，22起刑事案件、7个被告单位、53名被告人，20年有期徒刑、个人155万元罚金。2020年11月30日，江苏省响水天嘉宜化工有限公司“3·21”特大爆炸事故一审公开宣判。这是迄今为止涉及环境犯罪被判刑期最长的一起案件，必将对今后污染环境违法行为产生巨大的震慑作用。案件尘埃落定之后，我们应该反思什么，让悲剧不再重演。本文作者从一线生态环境监管部门的视角，为我们深入剖析这起案件。
高度重视危废监管能力的提升
实践证明，危险废物环境监管是生态环境监管中专业性、复杂性、技术性最强的领域，也是环境追责最多的领域。响水“3·21”特大爆炸事故中，长期违法贮存危险废物是导致事故的一个重要因素。
危废具有毒性、腐蚀性、易燃性、反应性、感染性等特性，造成的环境污染不可逆、难以治理，社会公众对危废造成的环境污染问题也十分敏感。近年来，有关危废污染的群众举报也呈上升趋势，中央生态环境保护督察公布的典型案例中，危废污染相关案例也是数量比较多的。
自2013年6月施行的“两高”办理环境污染刑事案件司法解释增加对“非法排放、倾倒、处置危险废物三吨以上的”认定为构成环境犯罪以来，涉危废环境污染刑事案件逐年增加，且成为环境污染刑事案件中数量最多的一种。
生态环境主管部门要高度重视对危废监管能力的提升，针对所管辖区域的产业、行业和企业的特点，加强对监管和执法人员危废相关专业知识及相关法律、法规、标准和规范的培训，打好监管执法基础。
制定辖区内企业危废监管清单
危险废物来源广泛、种类繁多、特性各异、复杂多变，监管难度较大。加之过去对于危废相关的监管和执法培训较少，造成对企业现场监督检查往往关注大气污染和水污染较多，关注危废的环境污染问题不够。危废相关环境监管和执法尚未有效纳入日常监督检查的范畴，也是这次事故需要吸取的教训。
生态环境主管部门要尽快对辖区内企业产生危废的种类、产生量、流向、贮存、处置等信息开展摸底调查，制定危废监管清单。需要提醒的是，虽然《固废法》第78条要求，产生危险废物的单位，应当向所在地生态环境主管部门申报危险废物的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料。但是，危废监管不能仅仅依靠企业申报的情况，更不能以为企业不申报就不产生危废，这也是从这次事故中需要吸取的教训。
江苏响水天嘉宜化工有限公司（以下简称天嘉宜公司）在明知“硝化废料”具有燃烧、爆炸、毒性等危险特性情况下，始终未向生态环境部门申报登记，甚至通过在“硝化废料”堆垛前摆放“硝化半成品”牌子、在硝化废料吨袋上贴“硝化粗品”标签的方式刻意隐瞒欺骗。
加强对危废相关重点行业的监管
刚刚修订发布的《国家危险废物名录（2021年版）》，提升了列入名录的危险废物的精准性和科学性，删除了2016年版中的第四条“列入《危险化学品目录》的化学品废弃后属于危险废物”。《危险化学品目录》中包含2828种化学品，天嘉宜公司的“硝化废料”就是废弃的化学品。2021年版《国家危险废物名录》中列明的危险废物有五十大类467种，比2016年版减少了12种。
虽然名录中的危险废物几乎涵盖了国民经济的绝大多数行业，但是其中化学原料及化学制品制造业、有色金属冶炼及压延加工业、有色金属矿采选业、造纸及纸制品业和电气机械及器材制造业等5个行业，所产生的危废占到总量的一半以上，是产生危废的重点行业。
所以，辖区内如果涉及到这5个行业的生态环境主管部门，不要掉以轻心，要绷紧危废污染监管和执法这根弦，最好是设立专门的危废监管机构，配备专业人员，加强对产生危废重点行业的日常监督检查，依靠“双随机一公开”的方法，将企业危险废物有关情况纳入日常环境监管和执法，督促企业落实相关法律制度和标准规范要求。
加强对中介机构的监督管理
不少生态环境主管部门通常以环评报告、竣工验收报告等技术论证报告作为监管和执法基础依据。但是，有些中介机构在这其中唯利是图，企业要什么结论就写什么结论，甚至帮着企业隐瞒欺骗以图蒙混过关。
现实中，中介机构环评报告水平低下或者与企业串通恶意造假，以至于误导监管和执法的教训已经不少，这次事故一个很大的教训也是当地生态环境部门在监管和执法过程中过分依赖中介机构。
例如，国务院事故调查报告中指出，“盐城市生态环境局在天嘉宜公司苯二胺项目硝化工段验收工作中，发现其工艺流程变动后，没有认真核查，对环评机构弄虚作假失察，仅凭天嘉宜公司委托苏州科太环境科技有限公司出具的与事实不符的建设项目变动环境影响分析报告结论，就对苯二胺项目硝化工段等出具了验收合格意见，致使不符合规定的项目通过了竣工验收。”
事实上，企业如果有专业中介机构帮忙从技术上专业弄虚作假，生态环境部门有时很难识别。响水这起事故中，本来企业提出将“硝化废料”补充到论证报告中，但是中介机构提出“增加硝化废料属于重大工艺变更，需要重新进行环评、审查和竣工验收”，于是企业怕麻烦要求中介机构不要写了，中介机构听从了企业的意见，最终造成论证报告与实际情况严重不符。而此论证报告作为生态环境部门危险废物管理和执法的基础依据，又误导了环境监管和执法人员。
因此，生态环境主管部门要加强对中介机构的监督管理，不能仅根据中介机构编制的环评报告、竣工验收报告等技术报告进行监管和执法，更不能依赖第三方中介机构进行监督管理。
依法履行危废监管职责是重中之重
《行政诉讼法》第63条明确规定“人民法院审理行政案件，以法律和行政法规、地方性法规为依据。”“人民法院审理行政案件，参照规章。”从“3·21”特大爆炸事故的国务院事故调查报告以及法院的判决书中可以看出，对企业、中介机构以及监管部门责任认定的依据都是法律或者行政法规。
各级生态环境主管部门应当严格依照《固废法》《危险废物经营许可证管理办法》《国家危险废物名录》等有关法律法规要求，履行监管职责，监督所管辖区域内的企业以及各类产生危险废物的单位，是否制定了危废管理计划，是否按照国家标准贮存、利用、处置危废，是否将危废混入非危废中贮存，是否贮存的危废超过一年，是否建立了危废管理台账，是否向所在地生态环境主管部门申报危废的种类、产生量、流向、贮存、处置等有关资料等。
（生态环境部门在危废监管方面的具体职责请见本报2020年9月4日六版《新固废法中生态环境部门的履职重点》）
生态环境主管部门若发现危废有关违法行为，则按照新《固废法》第112条和第114条进行处罚，最高可以罚500万元，这在生态环境保护法律中，是最高额度的处罚。
需要特别强调的是，一些有关危废的违法行为，不仅违反《固废法》要求，还可能触犯刑法构成犯罪，应当依法追究刑事责任。
例如，非法排放、倾倒、处置危险废物达到三吨（含三吨）以上的，无危险废物许可证从事收集、贮存、利用、处置危险废物经营活动的，以及明知他人无危险废物许可证，向其提供或者委托其收集、贮存、利用、处置危险废物的，根据“两高”办理环境污染刑事案件司法解释规定，认定为构成环境犯罪，按照《刑法》第338条“污染环境罪”定罪处罚，处3年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金；后果特别严重的，处3年以上7年以下有期徒刑，并处罚金；同时构成《刑法》第225条“非法经营罪”的，依照处罚较重的规定定罪处罚。
监管重点要放在是否有污染后果上
“3·21”特大爆炸事故对危废环境监管的深刻教训是，生态环境主管部门对企业监管重点应放在是否有污染后果，即企业的“三废”是否会造成对环境的实质影响上，而不是在是否做了环评、是否做了验收这些过程上。
天嘉宜公司有关环保的审批程序都很完备，前后委托多家中介机构编制环评报告、竣工验收报告、固废污染防治专项论证报告，以及环保整治复产报告等，但这些弄虚作假的报告反而为其环境违法行为披上了合法的外衣。
环保审批程序再完美、再完善、再完备，也不能保证环境守法的结果，从而不能避免环境污染的后果。不要说造假，即使是认真做了环评报告，但却又不按照环评报告要求或者不完全按照环评报告要求去做，也会造成对环境的不良影响，甚至造成较恶劣的污染后果。也有企业既做了环评，也竣工验收合格了，但是环保设施闲置或者不正常使用，超标排放或者直接排污，也会造成对环境的污染和生态的破坏。而生态环境主管部门被追刑责的原因也是造成了环境污染的后果。
环评、竣工验收不是监管的目的，环评也不是监管的唯一依据。环境监管的目的是保障环境质量，环评、竣工验收是保障环境质量的程序性过程，并不是企业做了环评、组织了竣工验收，危废就一定处置得当。
因此，生态环境主管部门的监管重点要放在是否造成了环境污染后果上，而不在于是否做了环评、是否组织验收等程序上。无论企业是否有环保审批手续，监管重点都应放在企业危废是否非法倾倒处置，是否造成对环境的不良影响，是否造成环境污染等实质影响上。
执法重点要放在是否整改到位上
“3·21”特大爆炸事故发生后，国务院事故调查组发现生态环境主管部门之前对天嘉宜公司处罚过多次，仅2016年至2019年事故发生之前，就对其处罚多达8次，但都是罚款交到位，整改不到位；甚至天嘉宜公司总经理、法人代表张勤岳，之前因非法倾倒、处置危险废物124.18吨，于2017年1月被江苏省江阴市人民法院判处有期徒刑一年六个月，缓刑两年。国务院事故调查报告指出天嘉宜公司的6项违法行为，其中5项都是环境违法问题。
《行政处罚法》第23条明确要求，“行政机关实施行政处罚时，应当责令当事人改正或者限期改正违法行为。”无论是《固废法》，还是生态环境领域的任何一部法律法规，对违法行为的法律责任条款，都是首先要求“责令改正违法行为”，然后才是并处罚款。因此，执法不能以罚代改，整改才是执法的目的，在执法检查和现场排查中对发现的违法行为，要做到“三不放过”，即“不查清不放过、不处理不放过、不整改不放过”。
在环境执法上睁一只眼闭一只眼，从长远看，企业和监管部门是双输的结局。“3·21”特大爆炸事故再次证明了这一点，天嘉宜公司总经理、法人代表张勤岳2017年因污染环境罪被判刑后仍不整改，这次被判有期徒刑二十年，剥夺政治权利五年，并处罚金155万元，成为有史以来因环境犯罪被判刑期最长的一人。
因此，环境执法重点要放在企业的违法行为是否整改到位上，整改不能流于形式和表面，止于材料和照片。执法不留情面，整改实实在在，确保将问题扼杀在萌芽，把问题终结在摇篮，实际上是帮助企业。
切实提高危废利用和处置能力
生态环境主管部门对于危废，既要严监管，也要勤疏导。在严厉打击危废相关违法行为的同时，危废利用和处置能力建设也是一块需要继续补足的短板。危废利用和处置能力，跟得上危废产生的规模和速度，是从源头上堵住危废非法倾倒、填埋和处置的重要举措。
党中央、国务院高度重视危废利用和处置工作，持续推进基础设施建设，近年来危废利用和处置能力有了较大提升。截至2019年底，全国危废利用处置能力超1.1亿吨/年，其中，利用能力和处置能力比“十二五”末分别增长了1倍和1.6倍。
生态环境主管部门要加强对危险废物产生、利用处置能力和设施运行情况评估，科学制定并实施危险废物集中处置设施建设规划，实现危险废物利用处置能力与实际需求基本匹配，与实际需要总体平衡。
例如，长三角、珠三角、京津冀和长江经济带其他地区等，可以开展危废集中处置区域合作，跨省域协同规划、共享危险废物集中处置能力。开展区域合作的省份之间，优化危险废物跨省转移审批手续、明确审批时限、运行电子联单，为危险废物跨区域转移利用提供便利。还可以探索建立危险废物跨区域转移处置的生态环境保护补偿机制等。如此，就能对危废问题标本兼治，守护好我们的绿水青山。
作者系武汉大学环境法博士，单位系生态环境部核设施安全监管司政策与技术处
使用微信“扫一扫”功能添加“谷腾环保网”
