产业园区环评管理改革面临的突出问题及建议
产业园区建设是我国改革开放的成功实践，对改善投资环境、引导产业集聚发挥了不可替代的作用。随着经济发展进入新常态，土地、劳动力、资金等要素成本增加，政策红利减弱，资源环境约束持续加剧，园区发展面临的经济与环保的矛盾更加突出。同时，园区多头管理机制、过多的行政干预增加了项目落地难度，束缚了园区改革发展。
国务院、生态环境部先后出台促进产业园区改革的相关政策，要求创新园区体制机制、改革园区环境管理方式、完善环境管理制度。2017年以来，大部分省、直辖市也相继在不同尺度、不同范围开展了园区环评管理改革。虽然，从改革试点情况看，产业园区通过优化分类管理、改革行政审批程序，倒逼园区高污染高耗能产业退出，为优质先进产能腾出发展空间，大幅压缩了项目落地时间和落地成本，提升了园区营商环境，但仍存在一些问题。笔者认为，产业园区需要强化特色，全面深入推进环境管理改革，才能实现可持续健康发展。
产业园区环评管理改革状况及存在的问题
截至目前，我国23个省、直辖市开展了园区环评管理改革，简化了环境影响轻微的项目环评审批事项和审批时限，提高了环评审批管理效能。如北京经济技术开发区实施标准+承诺（准入负面清单以外的项目实施承诺制）的环评审批改革试点后，推进了134个高精尖项目建设，实现了经济和环境效益同步提升。2018年工业增加值同比增长11.6%，VOC减排180吨，万元GDP能耗同比下降2.11%，PM2.5累计平均浓度同比下降18.5%。
由于各地园区环境管理基础、营商环境条件、发展阶段水平不同，对园区环评管理改革的理解、认识和目标也存在较大差异，各地园区环评管理改革探索进展不一。影响园区环评管理改革的因素多、情况复杂，也是我国推进园区环评管理改革面临的关键挑战。目前来看，园区环评管理改革存在的主要问题如下：
一是环评管理改革亟需与相关管理制度有机融合。各地改革不同程度存在区域“三线一单”、园区规划环评、建设项目环评之间管理衔接不畅的问题，削弱了源头预防、环境准入功能，影响了园区环评管理改革的效能。
区域“三线一单”与园区规划环评的管理要求仍未理顺。长江经济带及青海12省“三线一单”即将全面发布，但二者的衔接内容仍较为模糊，有的还存在园区规划环评要求与“三线一单”管控要求互为基础的问题，可能导致园区规划环评“就园区论园区”，缺失对区域重大环境问题协同治理、区域产业协同绿色发展、区域资源环境合理配置等统筹考虑，园区规划环评与区域环境管理要求不一致、不呼应。
园区规划环评与项目环评的程序衔接不明确。当前园区规划环评与项目环评联动多集中于审批环节简化，而园区规划环评所含项目的环评简化内容、规划环评审查意见落实与项目环评受理、审批之间的关系仍未明确，需进一步厘清。
二是部分地区园区改革举措落地见效难。当前“一刀切”的园区环评管理方式改革与产业园区复杂、多样的特点不匹配。各地园区环评管理改革对园区环境污染特征、功能定位（工业主导或产城融合等)、发展阶段(产业集聚、产业链构建、生态化发展等）、管理职能特点等差异性考虑不足，“一把尺子”改到底，导致改革举措无法落地或审批事项精减导致较大的环境风险，如某省在部分产业园区试行区域环评加承诺制（重点项目开展环评，一般性行业实行承诺制）。笔者认为，作为一个电镀产业大省，试点园区为电子、汽车、机械等产业配套的电镀项目被纳入一般性行业，无需开展环评而实施承诺制，这类高污染建设项目环评的缺失，可能出现不可控的环境风险。
园区管理职能模糊，影响了改革实效。由于产业园区在国家法律层面没有明确的法律地位，园区管委会审批权限由各地自行把握，有的以地方立法或行政规范性文件授权，而大部分园区尚未明确。且在当前机构垂直管理改革的大背景下，原本下放给园区的部分职权逐步集中到上级各管理部门，管委会环境监管权限的收缩，与其全面承担园区环境管理及环境质量改善主体责任的要求不适应。
三是改革重心失衡，重“放”轻“管服”。各地园区环评管理改革顶层设计上普遍存在重简化事前审批，轻事中事后监管的问题，出现优化了园区的营商环境、弱化了园区环境监管的倾向。如某省规定，完成规划环评的部分园区的基础设施、民生工程及环境风险低、环境影响小的项目，试行环评审批告知承诺制，但未明确园区项目环评事后监管主体、监管流程、监管程序。笔者认为，事中事后监管的缺失，可能放任“批而不管”“不是自己批的不管” 等现象发生，甚至出现部分园区降低环保准入作为招商引资优惠条件，或放松建设项目环境污染治理，加剧园区环境污染的问题。
深化产业园区环评管理改革的对策建议
“十四五”时期，产业园区应继续发挥改革排头兵作用，理顺关系、创新模式、做好加减乘法，发展完善环评管理制度实践，为绿色发展积累实践经验。
首先，理顺园区各项环境管理制度间的逻辑关系。强化与区域“三线一单”衔接，及园区规划环评、建设项目环评制度间的联动、耦合和有机融合，建立园区三类管理机制，全面推进园区环评管理系统改革。
建立“内容、形式、程序”简化为核心的多项环境管理制度联动机制。“内容”简化是指利用区域“三线一单”中符合时效性的资料成果，简化园区规划环评相关工作内容，或利用园区规划环评有关成果简化项目环评评价内容。“形式”简化是指已开展区域“三线一单”的园区，可创新性地将环境影响较小的园区，如以信息网络产业、物联网产业等为主导产业的园区环评简化为篇章。或已开展规划环评的园区，对影响较小的建设项目环评，可依次降级为报告表、登记表。“程序”简化，是以园区环评审批“瘦身”改革为核心的审批程序简化，如由报告表降级为登记表的建设项目，技术文件审批程序由审查会、行政审批，直接简化为网上登记办理审批。
建立以环境准入为核心的刚性约束机制。即区域以“三线一单”为龙头，以空间布局、污染物排放、环境风险等管控为核心开展产业源头准入，在园区和建设项目等不同尺度的管理对象间建立环境管理要求的传导机制，逐层落实、细化到相应技术文件，并最终落实到企业责任主体。
建立执法督察兜底的监管反馈机制。重点是围绕园区规划环评、建设项目环评进行事中事后执法检查和督察问责，并可通过执法督察，将存在的问题反馈到相应的环境管理环节，予以纠正。
其次，因园制宜创新环评管理模式。改革方向上，结合园区环境质量改善主要短板及全过程环境管理改革的薄弱环节，找准园区改革施力点和关键环节，确定园区环评改革重点方向，并以园区环境质量改善与否作为判别改革成效的重要标准。
改革形式上，按《国务院办公厅关于促进开发区改革和创新发展的若干意见》《国务院办公厅关于开展工程建设项目审批制度改革创新园区试点的通知》等要求，推广长三角、北京、广东等园区正负面清单管理模式，建立与园区特点相适应的环评管理改革模式，并根据园区改革的环境治理效应变化，及时调整、优化改革形式。
法律制度支撑上，建议各地根据改革创新需要，授权试点园区更多的改革权力，并及时开展有关地方法规规章的立、改、废、释工作，以地方立法拓展改革空间。如广东省深圳市相继出台了《深圳市建设项目环境影响评价审批和备案管理名录》（深人环规〔2018〕1号）(2018年)、《深圳经济特区建设项目环境保护条例》（2018年修改）等地方性规章，以特区建设项目环境保护条例、分类管理名录、环评审批和备案管理名录的形式将创新做法法制化，将改革实践建立在于法有据的基础上。要借《环评法》修订契机，推动区域“三线一单”、规划环评与项目环评管理制度联动入法。
第三，调整改革创新的重心和方法。做好简化行政审批的“减法”、强化监管的“加法”和优化服务的“乘法”。
进一步精简园区环评审批等行政审批事项，但“放和减”要做到下放权力但不下放责任、精简环节但不放松监管、缩短时限但不降低质量。只对园区生态环境影响可控的项目优化审批流程，对事关生态环境安全和影响生态环境质量的项目，严格监管，守好底线。
强化规划环评、项目环评、排污许可核发事中事后监管，并按照分级分类监管要求，采取差别化的监管措施，建立企业环境信用管理和违法违规建设项目长效监管机制。
做好优化服务的“乘法”，创新主动服务的方式方法，提升园区环保管理水平，如对重点建设项目提前介入，实行集中评估、集约审批，压缩环评服务的中间环节，对关系民生的重大建设项目开辟绿色通道等。
工作单位：生态环境部环境工程评估中心
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