乡镇如何行使生态环境行政处罚权？
2021年7月15日实施的《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关如何实施行政处罚提出了一些新要求。其中，对于生态环境执法部门来说，关于乡镇人民政府（街道办事处）（以下简称乡镇（街道））的行政处罚权问题需要予以关注，笔者结合调研作一简要梳理，并对乡镇（街道）如何行使生态环境行政处罚权提出几点建议。
问题一：乡镇（街道）行使处罚权的主要依据是什么？
首先是法律依据。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日修正）第五十四条、第六十一条规定，乡、民族乡、镇是一级行政机关，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的有关行政工作，办理上级人民政府交办的其他事项。
《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日修订）第十八条规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
其次是政策参考。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（2016年12月19日发布）指出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（2018年12月4日印发）指出，要规范机构设置，乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（国务院公报2019年第5号）指出，要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督。
中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年4月28日），指出要增强乡镇（街道）行政执行能力，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。
问题二：现阶段实施乡镇（街道）处罚权的主要模式有哪几种？
笔者调研发现，目前主要有三种模式：
第一种，选取典型地市开展试点，以省政府复函形式规定乡镇（街道）处罚权，典型地区如江苏。
2014年11月，江苏省政府法制办公室《关于常熟市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作的复函》，明确常熟市各建制镇人民政府集中行使包括食品药品、安全生产、环境保护等在内的法律法规规章规定的行政处罚权。2015年5月，常熟市人民政府《市政府关于公布第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权的通知》，公布了《常熟市第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权目录》。自此，常熟市作为江苏省首家试点，分批在全市开展镇域综合执法试点工作。
第二种，制定地方性法规和政府规范性文件，典型地区如北京和河北。
以河北为例，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅联合印发《河北省推进乡镇和街道综合行政执法改革工作方案》，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法权限，由省政府制定赋权清单，按照有关法律规定采取相对集中行政处罚权的方式赋予乡镇和街道执法权限，明确乡镇和街道执法主体地位。
2020年12月5日，河北省生态环境厅印发《河北省生态环境保护综合行政执法事项指导清单（2020年版）》，对下放到乡镇和街道的执法事项，“第一责任层级”全部明确为“乡镇”。2021年3月31日出台并与修订后的《行政处罚法》同时施行的《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》明确组建乡镇和街道综合行政执法机构，以乡镇人民政府和街道办事处名义依法开展执法工作。
第三种，出台地方性法规明确乡镇（街道）受委托实施生态环境类行政处罚权，典型地区如重庆。
《重庆市环境保护条例》明确乡镇人民政府、街道办事处应当做好本辖区内环境保护基础设施的日常监督管理、污染源现场监督检查等环境保护相关工作，规定市、区县的处罚权分别由市、区县执法机构实施，区县执法机构可以委托乡镇人民政府、街道办事处实施行政处罚。可以看出，重庆生态环境领域的乡镇（街道）处罚权仅明确“环境保护”类的相关行政处罚，处罚权来源于区县委托，乡镇（街道）应当以区县名义开展委托执法，执法范围应限于行政执法委托协议的规定，对于协议之外的事项无权执法。
问题三：已实施乡镇（街道）综合执法的地方有何共同点？
从推进方式看，大多是以省委、省政府名义发布规范性文件先行先试为主，直接以地方性法规明确乡镇（街道）处罚权的地方较少。
从实施主体看，乡镇（街道）一般都成立了乡镇（街道）综合执法机构，统一负责乡镇（街道）综合执法事务，具体牵头部门不同，如城管部门、住建部门等。
从下放事项看，一般是违法行为易于确定，执法程序简便易行、街道乡镇开展日常管理服务工作所需要的执法事项。
从监督机制看，一般是受上级综合执法机构和司法等部门的监督和指导。
从取得的成效看，作为最基层的执法机构，在面对环境信访及相关违法行为时，能够做到第一时间发现、第一时间处理，在快速响应、后续督促整改以及乡镇（街道）人民政府综合协调等方面存在明显优势，能够有效解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。
从存在的问题看，不同程度存在法律依据不足、配套支撑不够、执法装备不足、人员专业能力不强等问题。
问题四：生态环境领域的乡镇（街道）综合执法如何推进？
一是明确赋权依据，确保能够放。
依据《行政处罚法》第二十四条规定，交由的行政处罚权原属于“县级人民政府部门”。
根据生态环境部门垂直管理体制改革的有关精神，县级生态环境部门调整为设区的市级生态环境部门的派出机构，不再是县级人民政府的工作部门，也不是行政机关，不具备独立主体地位。
因此，在没有法律法规授权的情况下，不能仅依据此条规定，将生态环境行政处罚权交由乡镇（街道）。
但是，依据《行政处罚法》第十八条第二款规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。乡镇（街道）人民政府是行政机关，设区的市级生态环境主管部门也是行政机关，省级人民政府有权决定设区的市级生态环境主管部门的行政处罚权由乡镇（街道）人民政府行使。
因此，对于地方而言，可通过出台地方性法规、地方政府规章、规范性文件（如“决定”、“批复”等文件），依法解决赋权问题。
二是明确下放范围，确保放得下。
是否下放不能简单“一刀切”，要充分考虑地区经济发展水平、队伍能力等差异。
例如，对于乡镇（街道）层面经济体量大、排污单位数量多、生态环境监管任务重的地区，如江苏、浙江等地，除专业性和技术性强、镇街无法承接、或者工作量较小、县级集中行使成本更低的事项外，应该按照实际需要、宜放则放的原则分类实施。既要遵循违法行为易于确定、执法程序简便易行、充分发挥乡镇（街道）基层网格治理功能的原则，又要结合开展日常管理服务工作的需要。
此外，执法事项清单还要按照权力清单动态管理相关规定执行。
三是加强能力建设，确保接得住。
要积极稳妥推进处罚权下放，前提还要推进执法资源的下放，充分考虑到机构、编制、人才、资金、装备、技术等资源的配置。要建立相对稳定且与执法任务相匹配的乡镇（街道）综合执法队伍，统筹规范队伍管理，利用信息化、智能化、专业化手段提升基层生态环境执法效能。
四是构建执法机制，确保管得好。
完善管理制度和执法衔接机制，确定乡镇（街道）综合执法的统筹指导和综合协调部门，指导做好乡镇（街道）执法工作流程、文书规范、执法培训、执法平台建设、双随机一公开、三项制度落实等工作，建立线索移交、案件移送、联合执法、信息共享等机制，实现违法线索互联、监管标准互通，从而形成监管合力，打通监管“最后一公里”。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
2021年7月15日实施的《中华人民共和国行政处罚法》对于行政机关如何实施行政处罚提出了一些新要求。其中，对于生态环境执法部门来说，关于乡镇人民政府（街道办事处）（以下简称乡镇（街道））的行政处罚权问题需要予以关注，笔者结合调研作一简要梳理，并对乡镇（街道）如何行使生态环境行政处罚权提出几点建议。
问题一：乡镇（街道）行使处罚权的主要依据是什么？
首先是法律依据。
《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（2015年8月29日修正）第五十四条、第六十一条规定，乡、民族乡、镇是一级行政机关，执行本级人民代表大会的决议和上级国家行政机关的决定和命令，管理本行政区域内的有关行政工作，办理上级人民政府交办的其他事项。
《中华人民共和国行政处罚法》（2021年1月22日修订）第十八条规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。第二十四条规定，省、自治区、直辖市根据当地实际情况，可以决定将基层管理迫切需要的县级人民政府部门的行政处罚权交由能够有效承接的乡镇人民政府、街道办事处行使，并定期组织评估。决定应当公布。
其次是政策参考。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于深入推进经济发达镇行政管理体制改革的指导意见》（2016年12月19日发布）指出，省（自治区、直辖市）政府可以将基层管理迫切需要且能够有效承接的一些县级管理权限包括行政审批、行政处罚及相关行政强制和监督检查权等赋予经济发达镇，制定目录向社会公布，明确镇政府为权力实施主体。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》（2018年12月4日印发）指出，要规范机构设置，乡镇（街道）要落实生态环境保护职责，明确承担生态环境保护责任的机构和人员，确保责有人负、事有人干。
中共中央办公厅 国务院办公厅《关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》（国务院公报2019年第5号）指出，要推进行政执法权限和力量向基层延伸和下沉，强化乡镇和街道的统一指挥和统筹协调职责。组建统一的综合行政执法机构，按照有关法律规定相对集中行使行政处罚权，以乡镇和街道名义开展执法工作，并接受有关县级主管部门的业务指导和监督。
中共中央 国务院《关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》（2021年4月28日），指出要增强乡镇（街道）行政执行能力，依法赋予乡镇（街道）综合管理权、统筹协调权和应急处置权。根据本地实际情况，依法赋予乡镇（街道）行政执法权，整合现有执法力量和资源。
问题二：现阶段实施乡镇（街道）处罚权的主要模式有哪几种？
笔者调研发现，目前主要有三种模式：
第一种，选取典型地市开展试点，以省政府复函形式规定乡镇（街道）处罚权，典型地区如江苏。
2014年11月，江苏省政府法制办公室《关于常熟市开展镇域相对集中行政处罚权试点工作的复函》，明确常熟市各建制镇人民政府集中行使包括食品药品、安全生产、环境保护等在内的法律法规规章规定的行政处罚权。2015年5月，常熟市人民政府《市政府关于公布第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权的通知》，公布了《常熟市第一批镇域综合执法集中行使行政处罚权目录》。自此，常熟市作为江苏省首家试点，分批在全市开展镇域综合执法试点工作。
第二种，制定地方性法规和政府规范性文件，典型地区如北京和河北。
以河北为例，中共河北省委办公厅、河北省人民政府办公厅联合印发《河北省推进乡镇和街道综合行政执法改革工作方案》，将点多面广、基层管理迫切需要且能有效承接的行政执法权限，由省政府制定赋权清单，按照有关法律规定采取相对集中行政处罚权的方式赋予乡镇和街道执法权限，明确乡镇和街道执法主体地位。
2020年12月5日，河北省生态环境厅印发《河北省生态环境保护综合行政执法事项指导清单（2020年版）》，对下放到乡镇和街道的执法事项，“第一责任层级”全部明确为“乡镇”。2021年3月31日出台并与修订后的《行政处罚法》同时施行的《河北省乡镇和街道综合行政执法条例》明确组建乡镇和街道综合行政执法机构，以乡镇人民政府和街道办事处名义依法开展执法工作。
第三种，出台地方性法规明确乡镇（街道）受委托实施生态环境类行政处罚权，典型地区如重庆。
《重庆市环境保护条例》明确乡镇人民政府、街道办事处应当做好本辖区内环境保护基础设施的日常监督管理、污染源现场监督检查等环境保护相关工作，规定市、区县的处罚权分别由市、区县执法机构实施，区县执法机构可以委托乡镇人民政府、街道办事处实施行政处罚。可以看出，重庆生态环境领域的乡镇（街道）处罚权仅明确“环境保护”类的相关行政处罚，处罚权来源于区县委托，乡镇（街道）应当以区县名义开展委托执法，执法范围应限于行政执法委托协议的规定，对于协议之外的事项无权执法。
问题三：已实施乡镇（街道）综合执法的地方有何共同点？
从推进方式看，大多是以省委、省政府名义发布规范性文件先行先试为主，直接以地方性法规明确乡镇（街道）处罚权的地方较少。
从实施主体看，乡镇（街道）一般都成立了乡镇（街道）综合执法机构，统一负责乡镇（街道）综合执法事务，具体牵头部门不同，如城管部门、住建部门等。
从下放事项看，一般是违法行为易于确定，执法程序简便易行、街道乡镇开展日常管理服务工作所需要的执法事项。
从监督机制看，一般是受上级综合执法机构和司法等部门的监督和指导。
从取得的成效看，作为最基层的执法机构，在面对环境信访及相关违法行为时，能够做到第一时间发现、第一时间处理，在快速响应、后续督促整改以及乡镇（街道）人民政府综合协调等方面存在明显优势，能够有效解决“看得见的管不着，管得着的看不见”的问题。
从存在的问题看，不同程度存在法律依据不足、配套支撑不够、执法装备不足、人员专业能力不强等问题。
问题四：生态环境领域的乡镇（街道）综合执法如何推进？
一是明确赋权依据，确保能够放。
依据《行政处罚法》第二十四条规定，交由的行政处罚权原属于“县级人民政府部门”。
根据生态环境部门垂直管理体制改革的有关精神，县级生态环境部门调整为设区的市级生态环境部门的派出机构，不再是县级人民政府的工作部门，也不是行政机关，不具备独立主体地位。
因此，在没有法律法规授权的情况下，不能仅依据此条规定，将生态环境行政处罚权交由乡镇（街道）。
但是，依据《行政处罚法》第十八条第二款规定，国务院或者省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权。乡镇（街道）人民政府是行政机关，设区的市级生态环境主管部门也是行政机关，省级人民政府有权决定设区的市级生态环境主管部门的行政处罚权由乡镇（街道）人民政府行使。
因此，对于地方而言，可通过出台地方性法规、地方政府规章、规范性文件（如“决定”、“批复”等文件），依法解决赋权问题。
二是明确下放范围，确保放得下。
是否下放不能简单“一刀切”，要充分考虑地区经济发展水平、队伍能力等差异。
例如，对于乡镇（街道）层面经济体量大、排污单位数量多、生态环境监管任务重的地区，如江苏、浙江等地，除专业性和技术性强、镇街无法承接、或者工作量较小、县级集中行使成本更低的事项外，应该按照实际需要、宜放则放的原则分类实施。既要遵循违法行为易于确定、执法程序简便易行、充分发挥乡镇（街道）基层网格治理功能的原则，又要结合开展日常管理服务工作的需要。
此外，执法事项清单还要按照权力清单动态管理相关规定执行。
三是加强能力建设，确保接得住。
要积极稳妥推进处罚权下放，前提还要推进执法资源的下放，充分考虑到机构、编制、人才、资金、装备、技术等资源的配置。要建立相对稳定且与执法任务相匹配的乡镇（街道）综合执法队伍，统筹规范队伍管理，利用信息化、智能化、专业化手段提升基层生态环境执法效能。
四是构建执法机制，确保管得好。
完善管理制度和执法衔接机制，确定乡镇（街道）综合执法的统筹指导和综合协调部门，指导做好乡镇（街道）执法工作流程、文书规范、执法培训、执法平台建设、双随机一公开、三项制度落实等工作，建立线索移交、案件移送、联合执法、信息共享等机制，实现违法线索互联、监管标准互通，从而形成监管合力，打通监管“最后一公里”。
作者单位：生态环境部环境工程评估中心
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