南通出台生态环境损害惩罚性赔偿意见
【谷腾环保网讯】江苏省南通市生态环境局日前印发《南通市生态环境局关于办理生态环境损害赔偿案件适用惩罚性赔偿的意见（试行）》（以下简称《意见》），就全市生态环境损害惩罚性赔偿试点工作作出部署。据悉，这是全国范围内在生态环境领域首次就生态环境损害惩罚性赔偿出台具体工作规定。
生态环境损害赔偿制度改革是党中央、国务院确定的重点改革任务之一，是生态文明体制改革的重要组成部分。南通出台的《意见》对哪些内容进行了规定，有何创新，南通市生态环境局法规标准处负责人赵建峰就此接受了记者的采访。
去年签订赔偿协议380余份，有条件、有基础就开展惩罚性赔偿探索实践
自2021年1月1日起施行的《民法典》第一千二百三十二条规定：“侵权人违反法律规定故意污染环境、破坏生态造成严重后果的，被侵权人有权请求相应的惩罚性赔偿。”然而，关于生态环境损害的惩罚性赔偿工作究竟如何开展，除了《民法典》的原则性规定外，当前还没有具体的指导性规定。
作为生态环境损害赔偿工作的牵头单位，生态环境部门亟须在这一领域进行探索和取得突破。为及时推进相关工作落地，国家层面将生态环境损害惩罚性赔偿作为试点改革事项，明确由江苏省牵头开展。根据江苏省委办公厅、省政府办公厅的明确部署，南通市负责承担惩罚性赔偿试点改革任务。
自2017年10月启动生态环境损害赔偿试点工作以来，南通市生态环境局积极探索、先行先试，办理了一批具有较大影响的生态环境损害赔偿案件，在细化生态环境损害赔偿范围、扩大赔偿实施主体、创新损害评估方法、拓展修复执行方式、完善资金管理办法等方面形成一批可复制、可借鉴的做法。
截至2021年底，全市累计签订损害赔偿协议500余份，其中2021年签订赔偿协议380余份，在生态环境损害赔偿工作中已经初步积累了较为丰富的案例实践经验，有条件、有基础就生态环境损害惩罚性赔偿开展探索实践。
据赵建峰介绍，目前生态环境损害赔偿工作主要通过磋商等方式开展。从这个角度看，生态环境部门作为行政机关，赔偿本质上是代表国家行使民事追偿权，也就是说在生态环境损害赔偿，特别是生态环境损害赔偿磋商工作中，是作为一个民事主体而存在的。“法无禁止即可为”，在现有法律制度框架内，生态环境部门可以开展相应的实践探索，切实为未来国家层面的制度完善贡献基层力量。
明确“应当适用惩罚性赔偿”和“可以适用惩罚性赔偿”的具体情形
《意见》共四章13条，主要包括总则、适用范围、赔偿要求、附则等相关内容。
记者了解到，为准确开展惩罚性赔偿工作，《意见》结合相关法律规定，在对“故意”“严重后果”等作出界定的同时，明确了“应当适用惩罚性赔偿”的六类情形和“可以适用惩罚性赔偿”的三类情形，如将“通过暗管、渗井、渗坑、灌注，篡改、伪造监测数据，或者以不正常运行防治污染设施等逃避监管的方式，违法排放污染物的”直接界定为“应当适用惩罚性赔偿”。
“《意见》注重惩罚性赔偿判断标准与具体适用情形的结合，有利于方便基层工作人员开展案例实践。”赵建峰介绍说，惩罚性赔偿磋商必须基于严谨的调查事实和证据。因此，《意见》第六条明确了执法人员在行政执法时应当重点调查收集的证据内容，第六条至第八条对相关内容进行了阐述，以便执法人员更好地贯彻执行。
此外，从理论可行性的角度，《意见》规定，惩罚性赔偿金额的确定应当综合考虑侵权人的恶意程度，侵权后果的严重程度，侵权人因污染环境、破坏生态行为所获得的利益，侵权人所采取的修复措施及其效果等因素。
从实践可操作性的角度，为确保生态环境损害赔偿落实到位，《意见》对属于“应当适用惩罚性赔偿”“可以适用惩罚性赔偿”两种情形分别制定不同的系数，同时将“侵权人经济承受能力”作为考虑因素。
据赵建峰介绍，对于涉刑事案件，考虑到一般实际赔偿金额较大，且属于“应当赔偿”的范围内。因此，《意见》确定的应当适用惩罚性赔偿的起点并没有定太高，最低系数定为1.05。
“在具体内容规定上，《意见》注重吸纳《最高人民法院关于审理生态环境侵权纠纷案件适用惩罚性赔偿的解释》的相关规定，注重适用情形的融合衔接，确保权威性和有效性。同时，《意见》对惩罚性赔偿的构成要件、适用条件和调查取证等方面都作出明确规定，并在第十一条规定，无法达成磋商一致意见的，可以向人民法院提起生态环境损害赔偿诉讼，实现了生态环境损害惩罚性赔偿磋商与诉讼的有效衔接。”赵建峰说。
就具体惩罚性赔偿金包含的范围和核定作出明确规定，确保基层便于落实
“作为基层生态环境部门具体办理生态环境损害惩罚性赔偿的一份指导性文件，《意见》在很多内容上还体现了自身的特色。”上述工作人员介绍说。
目前，《民法典》等法律法规对具体什么是“生态环境损害惩罚性赔偿”并没有明确的界定。赵建峰认为，作为基层生态环境部门，部署开展生态环境损害惩罚性赔偿工作，首先要让基层工作人员以及行政相对人（也就是生态环境损害中的侵权人）明确概念。因此，《意见》结合相关法律规定及学术观点，就生态环境损害惩罚性赔偿作出了初步界定。
在“违反法律法规”的判断上，将环境管理中的“建设项目环境影响评价文件、建设项目竣工环境保护验收报告、排污许可证、生态环境部门针对侵权人的书面环境管理文件等相关材料”作为判断行为人是否存在主观故意的认定依据，进一步提高了《意见》的针对性和适用性。
“《意见》的创新还体现在就具体惩罚性赔偿金包含的范围和核定作出了明确规定。”赵建峰介绍道。
一方面，《意见》确定的惩罚性赔偿金额与已有规定并不完全一致。司法解释明确“惩罚性赔偿金数额的确定，应当以生态环境受到损害至修复完成期间服务功能丧失导致的损失、生态环境功能永久性损害造成的损失数额作为计算基数。”而根据《民法典》1235条的规定，“生态环境损害调查、鉴定评估等费用；清除污染、修复生态环境费用；防止损害的发生和扩大所支出的合理费用”等本身也属于生态环境损害赔偿的范畴。因此，《意见》结合《民法典》的规定，将前述内容仍然列在惩罚性赔偿金包含的范围内。
另一方面，为确保基层便于落实，《意见》明确，实际生态环境损害赔偿数额可以根据生态环境损害鉴定评估机构或者生态环境损害鉴定评估专家出具的生态环境损害鉴定评估报告或意见予以确定。
值得关注的是，《意见》综合考虑侵权人的恶意程度、经济承受能力、环境损害后果等因素，制定设计了《南通市生态环境局惩罚性赔偿裁量计算表》，确定了“企业规模、违法责任人专业背景、超标污染物数目、污染物超标状况、污染物排放量、污染持续时间、社会影响、污染区域”等八大类25个具体裁量标准，明确了每一个裁量标准的计算系数，将“应当适用惩罚性赔偿”的赔偿金额确定在实际损害数额1.05倍至两倍之间，将“可以适用惩罚性赔偿”的赔偿金额确定在实际损害数额在1.05倍至1.5倍之间，切实增强基层开展生态环境损害赔偿工作的操作性。
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