用最严格制度、最严密法治保护生态环境
【谷腾环保网讯】法律是武器，亦是衡器。依法行政、依法治污，是生态环境领域行事的重要准则。
党的二十大报告指出，“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命”。目前，生态环保领域现行有效的法律三十多部，其中生态环境部门作为实施主管部门的法律达16部。
除了专门立法以外，还有六十多部相关法律对生态环境保护作出了规定。“生态文明”正式写入宪法。民法典将绿色原则确立为民事活动的基本原则，并设专章规定环境污染与生态破坏责任。刑法以专节形式，集中规定破坏环境资源保护犯罪。
值得注意的是，黄河保护法、青藏高原生态保护等流域性、区域性环境立法亦在推进之中。
“过去十年，是我国生态环境法治建设力度最大的时期。”生态环境部首席法律顾问、法规与标准司司长别涛在接受南方周末记者专访时表示，生态环境立法实现了从量到质的全面提升，逐步建立了我国生态环境保护制度的“四梁八柱”。
织密生态环境法治保护网
南方周末：党的二十大报告提出“生态文明制度体系更加健全”“全面依法治国总体格局基本形成”，对此如何理解？
别涛：党的二十大报告提出，“生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化，我们的祖国天更蓝、山更绿、水更清。”这些成绩的取得，其中一条重要经验就是，这十年，生态环境部门通过不断完善生态文明制度体系，推进生态环境领域法治政府建设，坚持依法治污，用最严格制度、最严密法治保护生态环境，为生态文明建设发生历史性、转折性、全局性变化提供了重要法治保障。
首先，生态环境法律体系得到重构。加强环境立法落实改革部署，推动多项生态文明建设和生态环境保护改革举措上升为法律。生态环保领域的党内法规建设十分活跃，与国家法律相辅相成、相互促进、相互保障的格局已经基本形成。推动出台污染环境犯罪的司法解释等一系列重要司法解释和政策，织密了生态环境司法保护网。
其次，发挥标准引领环境管理战略转型，倒逼产业结构优化升级，推进科学治污向纵深发展。推动健康风险防控融入生态环境管理主阵地，积极开展环境健康调查研究和地方试点。加快构建环境基准管理和技术体系。
最后，生态环境损害赔偿制度改革有力实施。推动在民法典“侵权责任编”设置“环境污染和生态破坏责任”专章，集中规定生态环境损害赔偿责任。牵头起草了中办国办印发的生态环境损害赔偿制度改革试点方案、生态环境损害赔偿制度改革方案。经中央深改委审议通过，联合有关国家机关印发了《生态环境损害赔偿管理规定》。
南方周末：如何在生态环境法治建设中全面贯彻二十大要求？
别涛：党的十八大以来，我作为亲历者参与和见证了生态环境法治建设不平凡的历史进程，既深感生态环境法治事业恰逢其时，同时也感到建设美丽中国的法治保障任重道远。
一是二十大报告强调，“中国式现代化是人与自然和谐共生的现代化”。实现人与自然和谐共生，必须增强做好生态环境保护工作的责任感和使命感，胸怀“国之大者”，在法治轨道上不折不扣把党中央关于生态文明建设和生态环境保护的决策部署落到实处，更加自觉地推进绿色、循环、低碳发展，将绿色发展理念融入各项生态环境法律法规和标准。
二是二十大报告提出“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系”。作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，生态环保法律体系框架已经基本形成。下一阶段将聚焦提高立法质量，统筹立改废释纂，着力增强立法系统性、整体性、协同性、有效性。围绕报告中提出的“扎实推进依法行政”，将严格依法依规开展规范性文件合法性审核，切实保障规范性文件与国家法律法规的一致性，提高行政规范性文件的公信力。依法办理生态环境行政复议，保障人民群众的合法环境权益。为落实“深入推进环境污染防治”，将继续推动海洋环保法、放射性污染防治法等法律法规制修订，切实补齐短板，为深入打好污染防治攻坚战提供坚实法律武器。
三是二十大报告明确“推进美丽中国建设”目标。建设人与自然和谐共生的美丽中国，要深入推进生态环境标准、基准、健康等制度建设。下一步将突出污染治理、生态保护、应对气候变化，推进降碳、减污、扩绿、增长等方面的标准体系建设，继续推进国家、地方两级生态环境标准发展，健全各重点行业、领域的生态环境标准。深入推进国家环境基准研究，深化环境与健康监测、调查和风险评估制度研究。进一步加强生态环境损害赔偿制度建设。积极开展生态环境法治宣传教育，推动绿水青山就是金山银山的生态环境保护理念深入人心。夯实源头严防、过程严管、后果严惩的美丽中国制度基础。
生态环境法治建设力度最大时期
南方周末：十年以来，我国多部生态环境法律法规完成制修订。在这十年，生态环境立法有什么特点？
别涛：过去十年，是我国生态环境法治建设力度最大的时期。生态环境立法以环境保护法为统领，涵盖水、气、土壤等各类环境要素和山水林田湖草沙等自然生态系统，已基本形成了严格严密、务实管用的生态环境保护法律法规体系。
环境保护法是生态环境领域的“基本法”。2014年，修改后的新环境保护法在创新环保理念、强化政府责任、完善监管制度、加大惩治力度、推动信息公开、引入公益诉讼等方面取得了重大突破，确立了按日连续罚款等处罚规则，被誉为“史上最严”的环境保护法。
在单项法方面，针对人民群众感受最深刻、要求最迫切的突出环境问题，全国人大常委会制修订了一批生态环境法律，既包括大气、水、土壤、固废、噪声等污染防治和核安全领域的专门法律，也包括湿地保护、生物安全等生态要素方面的法律。
立法形式也有所创新，突出表现为流域立法、区域生态环境立法进展明显。例如制定长江保护法、黑土地保护法，推动黄河保护和青藏高原生态保护立法。支持京津冀、长三角、白洋淀流域等区域协同立法，通过“小快灵”立法解决跨区域生态环境问题，助推区域高质量发展。
南方周末：刚刚你提到了青藏高原生态保护立法，目前进展如何？
别涛：青藏高原生态保护法是一部区域性生态环保立法，被列入2022年度立法计划，由全国人大环资委牵头。2022年8月底，全国人大常委会对草案进行了初次审议，生态环境部积极参与了该项立法工作。
草案将生态保护作为区域发展的基本前提和刚性约束，规定了青藏高原生态环境分区管控方案和生态环境准入清单、自然保护地体系建设、资源开发准入等制度措施。
草案要求建立水资源、草原、森林、湿地等生态系统全要素保护和修复制度，加强对三江源等核心区域重点保护以及对珍贵、濒危和区域特有野生动植物物种的保护，规定了绿色矿山建设等要求。
针对气候变化与人类活动影响带来的生态风险，草案还规定了气候变化监测预警和评估、冰川封禁和冻土保护、重大工程生态影响监测和防控、防控外来物种入侵等制度措施。
下一步，生态环境部将按照全国人大立法工作安排，继续积极配合推动青藏高原生态保护立法工作。
生态环境质量标准实施转折点
南方周末：过去十年生态环境标准取得哪些进展？
别涛：生态环境标准是推进精准治污、科学治污、依法治污的基础，包括生态环境质量标准、生态环境风险管控标准、污染物排放标准、生态环境监测标准、生态环境基础标准、生态环境管理技术规范六大类。我国生态环境标准起步于1973年，至今已近50年。过去十年生态环境标准建设快速发展，发布了各类生态环境标准1217项，占历年累计总数的44％；地方省级人民政府依法备案地方标准265项，占历年累计总数的77％。从这些数字可以看出，十年来生态环境标准数量增加速度前所未有。
南方周末：公众最熟悉的是《环境空气质量标准》，这项标准的实施拉开了污染防治攻坚战序幕。你如何评价我国生态环境质量标准的实施情况？
别涛：生态环境质量标准通过明确较长时间的生态环境保护目标，引领环境质量改善和经济社会绿色转型。环境质量标准如何有效实施，是长期没有很好解决的难题，过去十年却是环境质量标准实施的转折点。从2013年在全国重点区域74个城市实施《环境空气质量标准》开始，从监测评价到信息公开，从目标责任到考核督察，党和国家采取了一系列有力措施，使环境质量标准真正落地见效，发挥了引领环境管理战略转型、促进产业行业进步、推动高质量发展的重要作用。
《环境空气质量标准》的实施，在推动环境空气质量改善方面取得显著效果。我们可以看一组直观数据：2020年，全国地级及以上城市优良天数比例87％，比2015年增长5．8个百分点；PM2．5未达标地级及以上城市平均浓度37微克／立方米，比2015年下降28．8％。2013年首批实施新标准的74个重点城市中，仅有3个城市达标，而2021年全国达标比例上升至64％；这近十年，我国发电量、钢产量分别增加58％、25％，人均GDP增加94％。
污染物排放标准逐步与国际接轨
南方周末：与发达国家相比，我国污染物排放标准处于什么样的水平？
别涛：十年来污染物排放标准的排放要求逐步与国际接轨。比如，现行标准规定的大气污染物项目共122项，与发达国家大致相当；标准限值总体上略宽于美国、欧盟等发达国家和地区；京津冀及周边等重点地区有关行业实施大气污染物特别排放限值，已达国际先进水平。
再比如，现行标准规定的水污染物项目共158项，与美国同类标准的规定大体一致；现行标准规定的常规污染物和重金属排放限值，与发达国家基本相当，其中特别排放限值达到国际先进水平。
此外，土壤和固废标准体现的污染风险控制原则和要求，也与发达国家同类要求基本一致。
南方周末：污染物排放标准起到了哪些倒逼作用？
别涛：污染物排放标准明确控制污染物排放的基本要求，是企业的环境准入门槛。十八大以来，新修订的环境保护法、水污染防治法、大气污染防治法等法律，全面强化了“排污须达标、超标即违法”的基本理念，增加了按日计罚等超标处罚方式，加大了处罚力度。
行业型排放标准所管控的污染物排放量，在工业源污染物排放总量中占到较大比例，其中常规污染物达90％以上，重金属等有毒有害污染物达95％以上。这些标准的制定实施，既大幅降低了主要污染物排放量，也有力倒逼了行业技术进步和产业结构升级，为打好污染防治攻坚战提供了有力的技术支撑。
例如，2013年修订的水泥工业大气污染物排放标准全面实施后，2020年水泥行业的颗粒物、SO2、NOx排放量分别下降75％、78％、63％；同时，大型水泥集团加大环保投入，开展技术创新和应用，淘汰了湿法工艺等相对落后的产能。
环境健康管理试点将扩大到10－15个地区
南方周末：生态环境部此前在6个地区启动了环境健康管理试点，试点取得了哪些进展？
别涛：在试点地区，环境健康工作对环境管理的支撑作用逐步显现出来。例如，成都市深化改革委员会把“成都市生态环境与健康先行区建设”作为重要改革事项；浙江省云和县发布了全国首个环境空气质量健康指数，实现了指数的日报、实时报，有针对性地指导公众健康出行，浙江省“十四五”生态环境保护规划将基于云和经验，建设生态环境与健康管理创新区；江苏省连云港市在环评报告中设置健康风险评估专章，督促企业落实健康风险防控措施；山东省五莲县探索环境健康风险识别与分级，筛选重点行业企业和污染物进行重点管控，精准降低环境健康风险。
南方周末：接下来，环境健康管理试点还将如何推进？
别涛：“十四五”时期，环境健康管理试点工作将扩大到10～15个地区。引导和鼓励试点地区在三个方面进行积极探索。
一是将保障公众健康理念充分融入生态环境管理政策。构建包括风险识别、风险评估、风险防控在内的全过程风险管理体系，以环境健康风险评估为依据，加强重点区域、重点行业企业、重点污染物、重点环境介质的管理和治理。
二是大力发展“环境健康＋产业”。不断提高城乡人居环境质量，打造有利于公众健康的高品质生态环境场景，不断满足人民群众对优美健康生态环境的需要，丰富绿水青山向金山银山转化路径。
三是动员全社会参与应对环境健康问题。强化政府责任意识，将环境健康管理作为重要工作内容纳入生态文明建设。落实企业主体责任，推动企业不断技术革新以减少高健康危害污染物排放，主动开展环境健康风险评估与管理。提升公民环境健康素养，推动公众参与生态环境保护，倡导简约适度、绿色低碳、文明健康的生活方式。
生态环境部将制定试点工作方案，进一步明确试点内容和申报要求，丰富试点类型，期待形成可复制、可推广的经验。
推进生态环境损害赔偿专项立法研究
南方周末：我国生态环境损害赔偿已取得了一些成效，下一步还有哪些计划？
别涛：下一步，生态环境部将继续会同有关方面，以构建系统完善的生态环境损害赔偿制度为目标，推动相关立法：一是继续推动将生态环境损害赔偿内容纳入环境保护法等相关法律，二是推进生态环境损害赔偿专项立法研究，三是进一步加强生态环境损害赔偿制度和程序规则建设，推动改革在法治的轨道上，向常态化、规范化、科学化转变。
南方周末：生态环境损害赔偿方式方面，目前有哪些创新探索？
别涛：生态环境损害赔偿制度以推动环境修复为主要目的。对生态环境损害确实无法恢复原状的，将探索形成多种替代修复形式，包括增殖放流、管护河道、补植复绿、劳务代偿、环保宣传等。针对修复资金量需求较大的赔偿案件，探索了分阶段修复、分期赔付的赔偿方式。部分地方还探索了设置履约保证金、违约金以及引入社会第三方担保等方式，确保受损生态环境得到有效修复。
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