环保部门审批环评许可应当重点审查什么内容？|
【谷腾环保网讯】某企业在报批环评文件时，其提供的土地利用总体规划等资料载明，项目所在用地性质已由工业用地变更为商住用地，但在变更前厂房已办理了建设用地规划许可证，同时属地乡镇政府出具了相关证明。那么，针对上述情形，属地乡镇政府出具的证明能否作为符合规划的法定依据？审批部门如不予认可，拟作出的不予批准决定是否合法？进一步地，环保部门审批环评许可应当重点审查什么内容？
环评许可审批过程中，审批机关对环评文件的审查内容属于“有限审查”：
首先，是否符合法定规划应当是环评文件的重要审查内容。《建设项目环境保护管理条例》第十一条第一项明确，建设项目类型及其选址、布局、规模等不符合环境保护法律法规和相关法定规划的，主管部门应当依法作出不予批准的决定。由此，主管部门应当要求申请人在报批环评文件时提供相关规划文件，并依法对项目选址是否符合规划的情况进行审查。同时，需要明确的是，上述法规明确的“相关法定规划”，主要指依法依规编制的环境功能区规划、土地利用总体规划、城市总体规划、区域控制性详细规划、行业主管部门的专项规划等规划，生态环境分区管控方案、产业园区规划环境影响报告书等并不属于法定规划范畴。
如文章开头所提及案例，基层环保部门在环评审批过程中，往往遇到部分项目未能提供有效的规划文件，而以属地乡镇政府出具证明的方式进行说明，这显然不能作为符合规划的法定依据。原潮州市潮安区环境保护局、张松兴环境保护行政管理(环保)二审行政案中，法院裁判认为，潮州市潮安区东凤镇人民政府出具了有关“该项目为潮安区东凤镇规划的集中抛光点”的证明，潮安区环保局也以此作为审查建设项目是否符合相关规划的依据，但该《证明》并非法定规划许可文件，也缺乏合法的审批依据。
其次，环评文件的审查范围还包括建设项目的概况、周围环境现状、对环境可能造成影响的分析、预测和评估等内容。《环境影响评价法》第二条规定，环境影响评价，是指对建设项目实施后可能造成的环境影响进行分析、预测和评估，提出预防或者减轻不良环境影响的对策和措施，进行跟踪监测的方法和制度。因此，建设单位提出申请时，除了应当提交报批申请、项目环评文件及依据法律法规应当提交的其他文件外，还应当依法提供建设项目是否符合国家产业政策和清洁生产标准或者要求；选址、选线、布局是否符合区域、流域规划和城市总体规划；项目所在区域环境质量是否满足相应环境功能区划和生态功能区划标准或要求；拟采取的污染防治措施能否确保污染物排放达到规定的排放标准和总量控制要求等材料给主管部门进行全面审查。
但是，环评许可的审查范围仅限于环评相关法律规范规定的范围，超出法律规范规定的内容则不应纳入审查。如季进诉南通市通州区行政审批局环评许可案中，建设项目用地是否存在非法占地问题、用地土地流转情况等并不是环评文件审查时需要评判的内容。
此外，如建设项目存在“未批先建”“未验先投”等环境违法行为，能否报批环评？对此，现行法律法规并未禁止存在“未批先建”“未验先投”等环境违法行为的建设项目报批环评手续。原环保部《关于进一步加强环境影响评价违法项目责任追究的通知》明确，对于未依法实施行政处罚、未按处罚要求整改到位的环评违法项目，一律不予受理其环评文件。该通知也表明并非所有环评违法项目都排除在受理范围之外。如上述所提法院裁判案例中，第三人万富佳公司确实存在“未批先建”违法行为，但该行为已经受到环保部门的处罚，并已按处罚要求整改到位，通州审批局对万富佳的申请予以受理并作出被诉环评批复并无不当。
与此相对应的是，经批准后的环评文件，其效力约束的范围也属于“有限约束”：
按照《环境影响评价法》第二十四条第一款规定，经批准后，建设项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施发生重大变动的，建设单位应当重新报批环评文件。质言之，环评审批的效力约束范围主要是确认项目的性质、规模、地点、采用的生产工艺或者防治污染、防止生态破坏的措施等关键要素；如非上述要素的变化，建设单位无需重新报批环评文件。如：A单位取得环评批复后，通过民事协议方式将项目转让给B单位，那么B单位无需重新报批，只要按照原环评及批复进行建设即可；又如：建设单位取得环评批复并建设投产后，仅原料的来源地发生改变，且未导致上述关键要素发生重大变动，那么，此情形也无需重新报批环评。
作者单位：广东卓凡(仲恺)律师事务所
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