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仍在探索中的政策环评,如何助力决策源头强“绿核”?

更新时间:2024-02-01 09:50 来源:中国环境APP 作者: 温笑寒 阅读:17333 网友评论0

谷腾环保网讯“把经济活动、人的行为限制在自然资源和生态环境能够承受的限度内,为高质量发展把好关、守好底线。”生态环境部部长黄润秋在2024年全国生态环境保护工作会议上的工作报告,对包括政策环评在内的一系列制度给予了很高期望。

目前,政策环评试点已在部分省(市)和相关单位展开,第一批12个试点和5个储备试点按计划完成既定任务并取得了阶段性成果。基于试点取得的经验,政策环评如何才能真正做到为高质量发展把好关、守好底线?记者采访了业界相关专家。

科学性是政策环评的生命力

科学性是政策环评的生命力所在,也是政策环评能够参与综合决策的前提条件。但政策环评的对象——经济、技术政策生态环境影响范围广,影响产生的逻辑链条长,实施过程中不确定性因素多,政策环评的科学评价并不容易。

“一是很多政策的目标和措施存在模糊性和不确定性,二是政策能够执行到什么程度存在不确定性,三是政策结果与政策之间并不是线性因果关系。”生态环境部环境工程评估中心研究员耿海清认为,与规划和建设项目相比,政策的不确定性主要体现在这些方面。

基于政策的自身特点,如何提高政策环评的科学性?耿海清提出,要根据政策特点采用恰当的评价模式:“总体来看,内容具体的政策可以多用量化分析方法,内容相对宏观和以指导性为主的政策宜采用定性分析方法。”

在第一批政策环评试点工作中,各试点单位正是根据政策特点开展模式、方法创新,以求政策环评结果科学准确。山东省生态环境厅一级巡视员葛为砚告诉记者,山东省结合政策实施的不确定性,借助Nvivo软件开展了政策工具的协同分析,科学构建了四个情景,分情景进行政策生态环境影响分析预测。

此外,生态环境部环境工程评估中心尝试建立了以制度为核心的政策环评模式,南开大学使用了全生命周期评价模式,广东省环科院使用了使用DPSIR模型、成本-收益分析等方法。

耿海清指出,政策环评还应在工作过程中加强公众参与和利益相关方分析,兼顾技术分析和价值判断,才能提升政策环评的科学性,北京师范大学教授李巍同样认可这一观点。

李巍认为,机械式的评价、唱高调或赞歌、纯粹或盲目地提环保要求等,在政策环评中是要不得的、不科学的,只有运用多学科知识分析预测、多角度综合论证,才能既坚持环境质量和生态安全底线,又能兼顾发展和保护利益,落实多目标协调和跨领域协同。

“为政策制定和完善提供有价值的、可行的建设性意见和建议,这关系到政策环评真正发挥作用,受到认可和欢迎,并有生命力地存在和实施下去。”李巍表示。

政策环评“宜早不宜晚”

对政策环评第一批12个试点和5个储备试点的开展情况进行梳理可以发现,包括江苏在内的2项政策评估工作是在政策发布前介入开展,而剩余15项均是在政策发布后进行评估。

事实上,在目前相关规定中,并没有明文规定政策环评在政策起草、审议、发布以及实施等过程中的介入时间节点。

“政策制定在整个决策的链条上属于顶层设计,如果在决策源头缺乏对生态环境因素的考量,造成生态破坏或者环境污染的风险是很高的、影响也是很深远的。”南开大学教授徐鹤认为,及时在政策设计中将环境问题考虑进去,对于避免政策造成严重的环境问题至关重要。

与之相应,李巍认为环评的本质是“预防性”,环评越早介入政策制定过程越好:“政策环评‘宜早不宜晚’,太晚不仅无法进行充分互动,丢失完善政策方案的机会窗口,还可能会拖延决策过程,甚至引发误解或争议,导致环评工作失效或失败。”

但是耿海清同时指出,目前政策环评在我国尚处于起步推广阶段,政策制定部门对政策环评了解不多,并且存在理解和认识上的不到位甚至抵触,实现早期介入比较困难。

“一方面我们需要加大政策环评宣传和培训力度,提高政策制定部门对政策环评的认识,另一方面广泛开展政策环评试点工作,发挥示范带动作用,此外还应当加强政策环评组织管理机制建设,使《重大行政决策程序暂行条例》等法规提出的要求能够落地实施。”耿海清认为,只有这样才能逐步推动政策环评成为政策制定部门的程序性要求和自觉行为。

政策环评需聚焦重点内容

政策是宏观视角下的指导性、原则性规定,而环境影响是非常具体可感的问题。在徐鹤看来,政策环评在政策制定过程如何识别可能带来的环境风险问题,如何能量化或半量化可能的环境影响,是目前的主要难点。

在政策环评第一批试点中,既有《废弃电器电子产品处理政策》这样的行业政策,也有《海水淡化利用发展行动计划(2021—2025年)》类似的阶段行动规划。作为我国环评体系中最高层级的环评,政策环评与规划环评、项目环评相比,更应聚焦主要问题,追求从政策和制度层面提出解决方案。

耿海清介绍,由于缺乏经验,政策环评试点中极易走向“大而全”“面面俱到”的方向,这会导致评估工作不能很好适应政策制定周期短的现状,同时在评价模式和技术方法上与规划环评有些雷同。

“对于政策环评而言,由于经费、时间等有限,不可能把摊子铺得太大,必须聚焦政策重点内容。一项政策环评如果能对有限、关键几个问题作出深入分析并对政策制定有所优化和帮助,事实上就是成功的。”耿海清指出。

谈及如何使政策环评聚焦问题时,耿海清认为首先需要认识到政策环评工作不是一项需要面面俱到的工作,而是要突出重点,回答最关键的问题;其次需要在工作初期筛选确定政策环评工作重点,即通过一定的方法、程序和机制筛选出需要重点分析预测的内容。

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