生态环境法典编纂，这几个主体责任值得关注
【谷腾环保网讯】2024年4月16日第十四届全国人民代表大会常务委员会第23次委员长会议修改的《全国人大常委会2024年度立法工作计划》明确：扎实推进生态环境法典编纂工作，深入贯彻习近平生态文明思想和习近平法治思想，加强组织领导，密切协作配合，广泛吸纳民意、汇集民智，对现行生态环境法律制度规范进行系统整合、编订纂修，形成高质量的生态环境法典草案，力争年内提请审议。
生态环境法典的编订纂修意义重大、影响深远，为积极献言献策，笔者结合执法实务，在此提出几个有关环境违法行为的责任主体确认问题以供大家研究讨论：
一、 排放污染或破坏生态担责，是否以存在生产经营行为为前提？
原1989年《环境保护法》第六条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务”，现行有效的2014年修订《环境保护法》则在第六条第一款、第三款区分了保护环境和污染防治的不同责任主体范围：保护环境的义务主体是“一切单位和个人”，防止、减少环境污染和生态破坏的义务主体是“企业事业单位和其他生产经营者”。这是以环境保护领域“基本法”明确了企业事业单位和其他生产经营者治理污染及防止生态破坏的主体责任。在后续出台实施的水、大气、土壤等单行法律规范中，均明确了企业事业单位和其他生产经营者的污染防治责任；但在《固体废物污染环境防治法》和《噪声污染防治法》中，则扩大了承担污染防治义务的责任主体范围，将产生、收集、贮存、运输、利用、处置固体废物的单位和个人，以及排放噪声的单位和个人纳入法律规制的范围，而不限于是否生产经营行为。在部分司法实践中，究竟承担环境污染防治的行政法律责任是否需要将存在生产经营行为纳入评价，仍有不同的观点，部分司法裁判案例对此持肯定态度，如海南省高级人民法院在王光锁、文昌市综合行政执法局行政处罚行政二审行政案（（2023）琼行终599号）的裁判中认为：王光锁作为市场主体从事水产养殖，应当遵守法律规定，履行保护环境、防治污染发生的义务。因此，在不同的环境法律规范对于承担污染防治义务的责任主体出现了规定不一致的情形，建议《生态环境法典》在编纂时系统归纳不同环境法律规范对于责任主体范围的规定并予以统一规范法典的调整对象。
除了生产经营行为的评价必要性以外，个人生活是否受环境法律规范的规制也需要进一步讨论。笔者认为，基于环境保护法律规范所保护法益及公民环境权的公共属性，个人生活如并不产生环境污染或生态影响的不属于生态环境法典的调整范围，而对造成环境污染或生态影响的则需纳入规制，如个人在自然保护区从事破坏活动的，未采取措施导致噪声污染的，等等，而不拘泥于是否属于生产经营行为。
二 、建设项目的转让，是否导致承担环评及验收责任的“转让”？
环境影响评价制度及竣工环保验收制度法律规范中，《环境影响评价法》《建设项目环境保护管理条例》并不禁止建设项目在取得环评批复后的转让行为，但建设项目在建设过程中如存在未批先建或未验先投环境违法行为的，在执法实践中仍有不少疑点难点问题值得商榷：一是建设项目未建成即转让他人，应当以出让方还是受让方作为“未批先建”责任主体？二是建设项目已建成未验收后即转让他人，应当以出让方还是受让方作为“未验先投”责任主体？
环境法律规范的基本原则是“谁污染、谁担责”，并在《环境保护法》第四十二条规定了企业事业单位和其他生产经营者应当对其所排放污染物采取相应措施，并将其责任主体限定为“排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者”；类似的，在《排污许可管理条例》等法规规章中，也将规制对象予以限定为“企业事业单位和其他生产经营者排污行为”。结合《行政处罚法》有关行政处罚的适用对象问题，行政处罚针对的是公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，即行政处罚惩戒的基本要件是公民、法人或者其他组织存在违反行政管理秩序的行为，如其不存在或并未实施违法行为，显然不属于应当予以惩戒的对象。笔者认为，对于建设项目转让涉及的责任主体问题，应该坚持建设项目“谁建设、谁运营管理、谁承担”原则，如某公司新建厂房但未建设生产车间或购买生产设备，厂房建设完成后即转租他人建设生产车间，则应当由实际项目建设责任人依法承担环境违法责任；如其新建厂房并已建设生产车间或购买生产设备，车间建设完成后即使转租他人，不影响其需依法承担环境违法责任。同时，建议《生态环境法典》在编纂过程中，结合工作实践需要，在环境影响评价制度章节考虑增加建设项目环境影响评价批复的变更规定，明确建设项目变更适用的基本条件以及变更过程中的责任承担问题。
三、申请排污许可后排污设备的所有权或运营管理权发生变动，应该由何方承担排污主体责任？
排污许可管理法律规范中，《排污许可管理条例》主要规制的是企业事业单位和其他生产经营者排污行为。如生产经营单位将其生产经营项目或生产排污设备进行发包或出租他人，应当以出租方还是承租方作为承担排污行为的责任主体？如出租前已经取得排污许可手续，承担排污行为的主任主体是否有所区别？
与环评制度类似，排污许可管理法律规范亦不禁止排污生产经营项目的发包或出租，却明确排污许可证禁止转让。不同生产经营主体之间并不可直接通过协议约定方式将其持有的排污许可进行转让。如违法出租或转让排污许可证的，出让方可能面临非法转让排污许可证的行政违法风险，而受让方则可能面临无证排污的行政违法风险。
对于尚未取得排污许可手续的生产设备发包或出租情形，执法实践已基本达成一致认识，一般系将生产设备的实际运营管理主体作为其排污行为的责任主体；而对于已经取得排污许可手续的生产设备发包或出租情形将相对复杂，司法实践也有不少的分歧：一种是基于排污许可手续的“公示对抗原则”，坚持认为“谁持证、谁担责”；如如东华云化工有限公司与如东县环境保护局、南通市环境保护局行政处罚二审行政案（（2016）苏06行终194号），一审海安法院裁判认为：华云公司是经依法设立登记，并经环保部门审批，可以合法从事亚磷酸生产销售的主体，对在其公司厂地范围内、使用公司设备、开展公司经批准认可的项目经营行为，负有主体责任和管理责任；二审南通市中级人民法院裁判也认为：作为亚磷酸生产销售的法人组织，华云公司应当负有对在其公司厂地范围内、使用公司设备、开展公司经批准认可的项目经营行为的管理责任。
一种是结合生产设备的运营管理权限以及对外名义进行综合考虑认定承担排污行为的责任主体。如广东省高级人民法院在黄国飞、陈贤生海关行政管理（海关）二审行政案（（2020）粤行终1770号）中的裁判观点认为：案涉船舶“粤金轮838”船的承租人黄国飞联系货主并指使随船业务员陈贤生从香港醉酒湾码头将10条废旧轮胎装船……黄埔海关认定黄国飞、陈贤生的行为构成瞒报进口国家禁止进口固体废物的走私行为，黄国飞负主要责任，陈贤生负次要责任，事实清楚，证据充分，适用法律正确。
还有值得探讨的一点是，《排污许可管理条例》《排污许可管理办法》禁止的是民事主体之间的排污许可转让，排污许可变更也并不以取得工商变更登记为前提，排污单位依法提出变更排污许可证申请，并附具与变更排污许可事项有关的其他材料的，经审查符合变更情形的也应当予以变更排污许可。
建议《生态环境法典》在编纂时，可以参考《中华人民共和国安全生产法》有关规定，明确生产经营单位将其生产经营项目、场所、设备发包或者出租的禁止情形，如进行发包或者出租的明确各方的责任承担问题。
四、污染防治设施的委托运营管理，污染防治责任能否随之“转移”？
依照《环境保护法》《排污许可管理条例》等规定，排污单位具有规范安装使用监测设备、保证监测设备正常运行并及时报告异常情况等方面的法定义务。委托第三方机构对污染治理设施进行管理运营的，并不能免除各排污单位依法生产排污的法定责任。根据《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》，排污企业承担污染治理的主体责任，第三方治理企业按照有关法律法规和标准以及排污企业的委托要求，承担约定的污染治理责任。原环境保护部《关于推进环境污染第三方治理的实施意见》也明确，坚持排污者担负污染治理主体责任，排污者担负污染治理主体责任，并根据污染物种类、数量和浓度，承担污染治理费用；第三方治理单位按照有关法律法规和标准以及排污单位的委托要求，承担合同约定的污染治理责任。因此，排污单位负有依法排污的义务，必须确保按照排污许可的规定和要求排放污染物，其虽然可以通过委托运营等方式将污染治理设施交由第三方机构进行管理，但是该民事约定并不能解除其依法排污的法定责任，排污单位仍必须确保其污染治理设施正常运行，确保所排放的污染物达到国家和地方排放标准。
故而，建议《生态环境法典》在编纂时，列明排污单位可以将其污染防治设施委托由专业机构进行运营管理，但委托运营管理并不免除排污单位的主体责任。进一步地，第三方环保公司应否承担相应责任建议生态环境法典予以明确。以部分地方性法规为例，《广东省环境保护条例》《辽宁省环境保护条例》等设定了受委托管理单位运营管理污染防治设施的法定义务及其相应的法律责任，受委托单位也应当按照环境保护法律、法规和相关技术规范的要求对环保设施进行管理维护。
作者单位：广东省惠州市生态环境局
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