如何推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制？
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刘桂环，博士，研究员，现为生态环境部环境规划院首席专家，生态环境补偿研究中心主任，中国生态经济学学会区域生态经济专业委员会副主任委员。长期从事生态保护补偿、生态产品价值实现、“两山”转化、生态文明建设规划等应用性基础研究。
◆本报记者 史小静
【谷腾环保网讯】党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》），对深化生态文明体制改革进行了部署，提出“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制，统筹推进生态环境损害赔偿”。
如何理解生态综合补偿？《决定》又为何专门提出健全横向生态保护补偿机制？目前生态保护补偿在实践中还存在哪些问题？本报就此专访了生态环境部环境规划院首席专家、生态环境补偿研究中心主任刘桂环研究员。
生态综合补偿将贯穿于财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的全过程。
中国环境报：《决定》提出推进生态综合补偿，如何理解生态综合补偿，具体指什么？
刘桂环：近年来，生态综合补偿在促进生态环境保护、增强区域发展能力、推动共同富裕等方面发挥了重要作用。《决定》提出生态综合补偿的部署，这是在推进中国式现代化新征程上，生态保护补偿与乡村生态振兴有机衔接的重要抓手，是生态优势地区做好生态利用文章的重要制度保障，是真正实现由“输血式”补偿向“造血式”补偿的重要举措。
2015年10月16日，国家主席习近平在减贫与发展高层论坛上首次提出包括“生态补偿脱贫一批”在内的“五个一批”的脱贫措施，随后，“五个一批”的脱贫措施被写入《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》。“生态补偿脱贫一批”，系指加大贫困地区生态保护修复力度，增加重点生态功能区转移支付，扩大政策实施范围，让有劳动能力的贫困人口就地转成护林员等生态保护人员。2016年，国务院办公厅印发《关于健全生态保护补偿机制的意见》首次提到“开展贫困地区生态综合补偿试点”。2019年，国家发展改革委印发《生态综合补偿试点方案》，细化实化了“以提高生态补偿资金使用整体效益为核心”的生态综合补偿机制，并在江西、福建、贵州、海南等10个省份各选取5个县（市、区）率先开展生态综合补偿试点工作。2021年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出，围绕国家生态安全重点，“实施纵横结合的综合补偿制度”。
因此，我认为，《决定》部署的生态综合补偿，主要体现在三个方面的“综合”：
一是补偿目标的综合。纵向生态保护补偿的目标是提高重要区域生态产品供给能力，对维护国家生态安全发挥了重要作用；横向生态保护补偿目标是解决区域之间的权责利对等问题，促进区域间生态环境共建绿色发展惠益共享。建立纵横结合的综合补偿制度，可以全面覆盖不同生态功能重要区域和不同类型生态系统，推动生态保护的成本和效益在不同区域和不同利益相关者之间公平分配。
二是补偿资金的综合。将继续依法稳步推进不同渠道生态保护补偿资金统筹使用。近年来，各地也在积极探索补偿资金整合使用，例如福建省按比例统筹整合9个部门20个与生态环保相关的专项资金，设立综合性生态补偿资金池，针对突出问题、关键领域、薄弱环节策划项目实施，有效解决了单要素补偿政策以部门为主导、补偿对象交叉、补偿难以形成合力、政策叠加效应不明显的问题。
三是补偿方式的综合。将生态保护补偿充分融入区域绿色发展多元推进，一方面，补偿资金除了用于生态环境保护相关项目以外，还要拓展到“绿水青山”向“金山银山”转化的产业以及配套制度建设等方面；另一方面，纵深推进市场化多元化生态保护补偿机制，动员和汇聚各方面力量，促进生态保护者利益得到有效补偿，激发全社会参与生态保护的积极性，实现让生态环境保护者不吃亏。
今年6月1日起施行的《生态保护补偿条例》将经过实践验证、行之有效的制度上升到行政法规层面予以固化，明确“坚持政府主导、社会参与、市场调节相结合，坚持激励与约束并重，坚持统筹协同推进，坚持生态效益与经济效益、社会效益相统一”。可以看出，生态综合补偿将贯穿于财政纵向补偿、地区间横向补偿、市场机制补偿的全过程。
《决定》提出“健全横向生态保护补偿机制”，是对十多年来我国横向生态保护补偿机制建设顶层设计的肯定和延续。
中国环境报：《决定》明确提出“健全横向生态保护补偿机制”，释放了什么信号？目前，有哪些典型的跨省横向生态保护补偿案例值得借鉴？
刘桂环：《决定》提出“健全横向生态保护补偿机制”，是对十多年来我国横向生态保护补偿机制建设顶层设计的肯定和延续，既明确了横向生态保护补偿机制是中国式现代化建设的重要制度组成，又强调了改革创新“一直在路上”，横向生态保护补偿机制仍需不断健全完善，以更高水平保护支撑更高质量发展。
2013年，党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“推动地区间建立横向生态补偿制度”。请注意，这里的用词是“推动建立”。
2015—2016年，中共中央、国务院印发的《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》《关于加大脱贫攻坚力度支持革命老区开发建设的指导意见》等重要政策文件都强调要建立地区间横向生态保护补偿机制，制定相关办法；《关于健全生态保护补偿机制的意见》《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》对如何建立流域横向生态保护补偿提出了具体举措。2018—2021年，国家针对长江、黄河分别出台了引导政策，鼓励全流域建立横向生态补偿机制。2021年，我国以流域上下游生态补偿为代表的横向生态保护补偿机制已初步建立，当年出台的《关于深化生态保护补偿制度改革的意见》提出了“健全横向补偿机制”的要求。请注意，这里的用词是“健全”。
今年颁布实施的《生态保护补偿条例》结合各地横向生态保护补偿机制试点成果，进一步明确了地区间补偿机制建设的关键环节。
近年来，跨省流域横向生态保护补偿机制建设明显提速，先行先试的补偿试点起到了重要的示范引领作用。自2012年浙江—安徽签订首个跨省流域横向补偿协议以来，至今已有24个流域（河段）、23个省（区、市）签订了跨省流域横向生态保护补偿协议。国家和地方一直在因地制宜、因时制宜地调整优化机制设计，完善补偿基准要求、拓宽资金使用范围等，力图推动补偿机制更加充分反映流域生态环境保护形势变化，更加充分反映各利益相关方参与流域上下游生态环境保护的诉求。比如新安江流域，四轮协议持续更新补偿方案，第四轮协议已变“对赌协议”到合作共赢，在补偿标准、理念、方式、范围等方面提档升级，补偿范围由三轮试点的3市10县扩至4市34县区，并探索园区共建、产业协作、人才交流等多种方式。
各地在治理合作、产业扶持、人才交流、公共服务共享等方面的补偿方式取得了一定突破，既有较强的可操作性，也推动从单纯经济补偿向促进上游地区水生态产品价值实现的方向转变，从单纯的生态保护补偿向区域流域上下游共同保护生态环境转变。
中国环境报：资金补偿是生态保护补偿最直接也是各地采用相对较多的补偿方式。此外，各地已经探索了一些除资金之外的生态保护补偿方式，在这方面，有哪些有特色的补偿方式值得推广？
刘桂环：除资金补偿外，各地在治理合作、产业扶持、人才交流、公共服务共享等方面的补偿方式取得了一定突破，既有较强的可操作性，也推动从单纯经济补偿向促进上游地区水生态产品价值实现的方向转变，从单纯的生态保护补偿向区域流域上下游共同保护生态环境转变。
这其中以新安江流域的做法最为丰富。2023年，中央区域协调发展领导小组印发《新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设方案》（2023—2027年），从更高层面为上下游合作发展的补偿模式提供了制度保障。根据建设方案，安徽省黄山市、宣城市和浙江省杭州市将协同推进水生态修复和全域生态保护，协同做好源头控制和溯源治理，协调推进生态产品价值实现等生态环境保护机制建设，同时，推动产业合作、共建长三角生态产品基地、共享基本公共服务等，协同促进高水平保护和高质量发展。全方位、高水平推进新安江—千岛湖生态环境共同保护合作区建设，也是皖浙两省就新安江建设生态保护补偿机制的重要组成和外延，为全国跨区域生态保护补偿和生态产品价值实现机制建设提供了示范样板。
京津冀在这方面也进行了较深入探索。2023年11月，以深化引滦入津横向生态补偿机制为契机，天津市和承德市签订《生态环保对口帮扶合作框架协议（2023—2027年）》，建立生态环保领域对口帮扶长期合作机制，围绕对口帮扶指导、生态环境联建联防联治、联合监测执法、监测数据共享等工作深入开展交流与合作。同年，天津市大型商贸企业承销“承德山水”农特产品1700余万元。
健全生态保护补偿的管理运行机制还需要时间，相关政策还需要协同增效；市场化多元化补偿仍处于起步阶段，补偿各方尚未形成高水平保护与高质量发展的利益共同体。
中国环境报：生态保护补偿涉及范围广、领域多，目前还存在哪些问题？需要从哪些方面进一步健全完善？特别是在发挥各方力量方面，有什么建议？
刘桂环：生态保护补偿涉及面广、利益交织，需要在解决问题中不断前行。一是各方对于生态保护补偿的认识不足，“补偿就是给钱”还是很多地方政府对生态保护补偿的认识。二是健全生态保护补偿的管理运行机制还需要时间，相关政策还需要协同增效。三是市场化多元化补偿仍处于起步阶段，补偿各方尚未形成高水平保护与高质量发展的利益共同体。
因此，为有效落实《决定》提出的“推进生态综合补偿，健全横向生态保护补偿机制”，我提出四点工作建议。
一是强化组织实施。充分发挥生态保护补偿工作部际联席会议牵头部门作用，研究解决跨区域、跨部门的关键问题，推动形成工作合力，共同落实各项重点工作。地方政府健全工作机制，将生态保护补偿工作纳入国民经济和社会发展规划，组织和督促各级各部门开展相关工作。
二是夯实技术支撑。贯彻落实《生态保护补偿条例》，积极开展生态保护补偿统计监测，及时反映生态保护补偿工作的进展与成效。深化流域等重点领域生态保护补偿相关技术方法研究，完善生态产品相关指标监测、数据统计和共享机制，形成扎实的基础数据和科学的操作指南。优化完善生态保护补偿资金分配—使用管理—绩效评价全链条体系建设，加强数字技术应用，形成生态保护补偿全周期动态跟踪机制，推动补偿资金见到实效。
三是加强政策协同。推动森林、草原、湿地等生态环境要素分类补偿与重点生态功能区转移支付在政策目标、补偿范围等方面的衔接，让资金发挥更大的综合效应。将生态保护补偿政策深度融入区域协调发展、乡村振兴等战略部署中，加强与其他生态保护与修复、开发管控政策的衔接，探索多元化补偿的有效模式，提高各项政策的综合效益。
四是发挥各方力量。生态保护补偿工作坚持党的领导，但不是政府大包大揽，需要企业、公众等各方深度参与，形成政府主导、社会参与、市场调节相结合的多方共赢局面。完善生态保护补偿市场化所需要的土地资源、产业开发、环保投资、权益交易、金融创新等配套政策，健全绿色消费激励机制，正确引导生态产品供求，提高各类主体参与动力。
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