《排污许可证管理条例》（征求意见稿）起草说明
一、背景
排污许可证，即排放污染物许可证。环境保护部门为了减轻或者消除排放污染物对公众健康、财产和环境质量的损害，依法对各个企事业单位的排污行为提出具体要求，包括前置性条件（如排污单位的建立是否符合环境影响评价法和国家产业政策，即排污者是否有合法身份），日常管理性要求（如在生产经营过程中维护污染治理设施正常运行，监测污染物产生和排放情况，按期向环保部门报告，按期参加年检等），技术性要求（如排放污染物的浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等参数），以书面形式确定下来，作为排污单位守法和环境保护部门执法以及社会监督的凭据。这个书面凭据就是排污许可证。排污许可证是国际通行的一项环境管理基本制度，美国、日本、德国、瑞典、俄罗斯，我国台湾地区、香港地区都已立法，对排放水、大气、噪声污染的行为实行许可证管理。
从上世纪80年代中期，国内一些城市环保部门开始探索从国外引入排污许可证这一基本的环境管理制度。天津、苏州、扬州、厦门等十余个城市在排污申报登记的基础上，向企业发放水污染物排放许可证。1988年3月，原国家环保局发布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》。1989年7月，经国务院批准，原国家环保局发布的《水污染防治法实施细则》第九条规定，对企业事业单位向水体排放污染物的，实行排污许可证管理。此后，云南、贵州省于1992年，辽宁省于1993年，上海市、江苏省于1997年，在地方法规（环保条例）中规定对所有排放污染物的单位实行许可证管理。1995年国务院发布的《淮河水污染防治条例》第十九条规定，“淮河流域……持有排污许可证的单位应当保证其排污总量不超过排污许可证规定的排污总量控制指标。”2000年3月，国务院修订发布的《水污染防治法实施细则》第十条规定，地方环保部门根据总量控制实施方案，发放水污染物排放许可证。2000年4月，全国人大常委会修订的《大气污染防治法》第十五条规定，对总量控制区内排放主要大气污染物的企事业单位实行许可证管理。虽然在上述主要环保法律法规中确立了排污许可证制度，但总的看来，在排污许可证制度的建设方面，立法滞后于实践，法律法规不能指导实践。当前，迫切需要制定一部国家层面的排污许可证管理法规，依法规范企事业单位的排污行为，规范环境保护部门的监督管理活动。
党和国家领导人在多个重要文件、讲话中提到推行排污许可证制度的重要性。2005年12月国务院发布《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》（以下简称《决定》）提出“要实施污染物总量控制制度……推行排污许可证制度，禁止无证或超总量排污。”在2006年4月召开的全国环境保护大会上，温家宝总理在讲话中明确提出“要全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污。”排污许可证制度作为实施总量控制和减排任务的重要手段，其立法需求已经十分紧迫。
我司早在2004年4月就开始了《排污许可证条例》的立法准备工作，做了大量的调研，并广泛向有关部委、地方环保部门和行业协会征求了意见，还在南京市召开了立法听证会，与媒体和群众进行了充分的沟通，已有较好的工作基础。《排污许可证管理条例》被国务院法制办列入2007年立法计划，我们再次启动了立法程序，委托深圳市环境保护局起草了“条例”草稿，7月召开了部分省市环保部门座谈会，9月又邀请国务院法制办领导、法学专家和部分地方环保部门的同志开会讨论和听取意见，根据两次会议反馈的意见，对“条例”进行修改，并已于9月底前完成了向司内各处和总局各司局征求意见的工作，对各方反馈的意见进行了认真处理。
二、制定条例的必要性
（一）为了贯彻执行《行政许可法》、《水污染防治法》、《大气污染防治法》，必须制定“条例”
2000年实施的《大气污染防治法》、《水污染防治法实施细则》都规定实行排污许可证制度。但由于这两部法律、法规对排污许可证的规定过于原则，在许可条件、程序、法律责任方面都是空白，发证主体也不统一，除少部分省、直辖市在地方法规中作了具体规定外，其他地区无法实施这项制度。
目前《水污染防治法》和《大气污染防治法》都在进行法律修订，《水污染防治法》修订工作进展顺利，已形成法律草案报送到全国人大常委会。《水污染防治法》草案将排污许可证作为落实污染物排放总量控制制度、加强污染物排放监管的重要手段，规定“直接或间接向水体排放工业废水和医疗污水以及含重金属、放射性物质、病原体等有毒有害物质的其他废水和污水的企业事业单位、个体工商户以及城市污水集中处理设施的运营单位，都应当取得排污许可证。禁止无排污许可证或者不按排污许可证的规定向水体排放污染物。”
为弥补法律法规的空白，提高法律法规的可操作性，也为了落实修订后的水污染防治法的有关规定，需要制定“条例”把排污许可证制度落到实处。
（二）规范企事业单位的排污行为，减轻或者避免排放污染物对群众利益的损害，需要制定“条例”
近几年，有关环境污染的投诉、举报、信访案件越来越多，环保部门在受理投诉时，感到现有环境保护制度不够完善，各项制度之间的联系不够紧密，相互衔接不上。环保部门对排污者，包括那些经常与群众发生污染纠纷的排污单位，只能提一些诸如“维护设施正常运转、达标排放”等原则性意见，缺乏定量要求，不够具体，伸缩性很大，不同检查人员提出的要求可能不一致。从排污单位的角度看，环保部门提出的要求太抽象，而且经常变化，感到无所适从。地方环保部门多次建议尽快从国家层面立法，实施排污许可证制度，引导和规范企事业单位的排污行为。
不同类型的单位，生产工艺不同，即使工艺相同，由于污染治理水平不同,排放污染物的种类、浓度、数量不同，对周围环境的影响程度也不同。从另一方面看，即使排放污染物的种类、浓度、数量相同，如果污染源的位置、排放时段发生变化，对环境和周围人群的影响程度也会发生变化。比如同一强度的噪声，在郊区或市区，白天或夜晚对人群的影响是显著不同的。因此，有必要通过发放排污许可证，针对污染源的类型、所处位置，依法对各排污口的排放浓度、速率、数量、时段、烟囱高度等做出具体规定。对敏感地区，如医院、学校附近，或者自然保护区，对敏感时段，如夜晚，规定产生噪声的建筑施工单位施工控制生产，避免噪声排放影响居民生活。
（三）落实国家环境保护“十一五”计划和主要污染物减排目标，推行总量控制，迫切需要制定“条例”
《国民经济和社会发展第十一个五年计划纲要》（以下简称《纲要》）中更是明确提出“到2010年全国主要污染物排放总量要比‘十五’期末削减10％”的目标。《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》提出，要实施污染物总量控制制度，将总量控制指标逐级分解到地方各级人民政府并落实到排污单位，到2010年主要污染物的排放总量得到有效控制，重点行业污染物排放强度明显下降。温家宝总理在第六次全国环境保护大会上的讲话也指出要“实行污染物排放总量控制制度……各地都要按照国家环保总体目标要求，制定污染物排放总量控制计划，并将控制指标层层分解，落实到基层和重点排污单位。……全面推行排污许可证制度，加强重点排污企业在线监控，禁止无证或违章排污。”落实总量控制，需要把增加污染治理设施和强化监督管理结合起来。排放许可证是分解、落实污染物削减的主要管理手段之一。目前，“十一五”计划时间近半，我国已全面推动主要污染物总量减排，但另一方面，全面实施排污许可证的地方还很少，污染物排放总量控制的实施缺乏有效的手段。
（四）为了规范环保部门的监督管理活动，深化环境管理工作，需要制定“条例”
排污单位发放排污许可证，可以把各项环境保护法律法规的要求落实到排污单位的每一个排污口。对企业来说，守法的内容更具体了，其环境权利义务更清晰了，知道本企业的守法内容有哪些，自己环境保护工作的差距在什么地方。而且企业对政府的行为有比较稳定的预期。对环境保护部门来说，对各污染源的管理内容更明确了。不管哪位工作人员到现场检查，都以排污许可证的内容为参照，与现场的治理装置运行情况、监测数据进行核对，不用每次搜集基础信息，避免重复劳动，提高工作效率。同时也减少了不同执法人员对企业的要求不一致、自由裁量幅度差别过大的情况。排污许可证作为守法、执法的凭据，既约束排污单位，也约束环保部门。
从技术层面上看，审查颁发排污许可证的过程，既是环保部门了解污染源、指导企业开展治污工作的过程，也是企业学习环境保护法律、污染防治技术和环境管理知识的过程。经过这一过程，双方都获得了信息，为履行权力（利）义务做了舆论、技术上的准备。环保部门在实行许可证制度的实践中，通过具体措施鼓励企业诚实申报、守法经营，逐步与企业建立良性互动关系。
随着国内环境保护工作的深化，环境保护部门对污染源的管理应当从以往的粗放式管理逐步过渡到精细管理，从定性管理过渡到定性与定量相结合管理，从静态管理过渡到动态管理，实行排污许可证制度有利推动这个转变。
三、实施条例的可行性
首先，地方环保部门已经积累了丰富的经验。20世纪80年代中期以来，全国很多地方开展了排污许可证工作试点。到目前为止，淮河、巢湖流域已经实施了水污染物排放许可证。江苏、上海、广东、广西、重庆、四川、云南向70％以上的企事业单位发放了排污许可证。另有一些省、自治区在本行政区内的部分市、县的重点企业试行了排污许可证制度。云南、辽宁、上海、江苏、福建等省市在试点的基础上，将其纳入地方环境保护条例中。深圳、杭州制定了地方排污许可证管理办法。国内试点工作已开展20年，地方环保部门在这方面积累了丰富的实践经验。
其次，企事业单位对这项制度越来越了解，比以前更容易接受。由于我国经济社会开放程度越来越高，环境保护领域的国际合作越来越频繁，社会各方面对国际通行的环境管理制度越来越了解。涉及排污许可证制度的研究著作越来越多。一些企事业单位在与国外同行交流时发现，很多国家的法律都要求排污者申请办理排污许可证，并按许可证规定排放污染物。前些年，由于国内不必要的行政许可项目太多，社会各方面对行政许可有抵触情绪。在制定环境保护法律法规时，一些人认为不应该设立排污许可证。近两年，随着公共管理科学在国内的传播和发展，人们认识到政府的职能就是公共管理。像排放污染物这类影响公共利益的行为，政府可以而且必须进行有效干预。2003年8月颁布的《行政许可法》第十一条规定，直接涉及生态环境保护的特定活动，可以设定行政许可。这反映出社会各方面对政府在生态环境保护方面的职责的认识日趋清晰。特别是2006年全国全面推行主要污染物排放总量削减计划以来，排污许可证制度作为落实总量控制的重要手段和工具已被大多数人所认同。在这种形势下，出台排污许可证条例，绝大多数企事业单位会接受这项制度。
再次，随着交通、通讯条件的改善，特别是计算机技术、网络通讯技术、在线监测技术、地理信息系统的发展，环保部门对污染源的动态监控能力，对各类环境信息的收集、汇总、贮存能力得到提高。从技术上讲，国内基本具备了实行排污许可证制度的条件。
四、本条例的主要内容
（一）立法框架
排污许可证制度的管理核心是将排污者应执行的有关国家环境保护的法律、法规、政策、标准、总量削减目标责任和环保技术规范性管理文件等要求具体化，落到实处，有针对性地、具体地、集中地明确在每个排污者的排污许可证上，约束每个排污者的排污行为，要求其必须持证排污、按证排污。同时，环保部门依法对排污许可证的执行情况进行监督管理。某种程度上，是有机整合环评审批、三同时验收、排污申报、排污交易、环境监测、环境标准管理、环保设施监管、排污口设置管理、排污收费、限期治理、限期淘汰等制度以及违法处罚等方面的规定，形成一项便于长效监督管理、便于操作的环境管理制度。
本条例重点解决排污许可证发放的范围与条件、持证排污者的权利和义务、环保部门对排污者的监管以及法律责任等问题。
本条例设六章，第一章“总则”主要是规定立法目的、立法原则和实施主体等方面的规定。第二章“排污许可证的申请与受理”主要是规定排污许可证的申请条件、时间和受理方式等。第三章“排污许可证的审批与颁发”主要是规定排污许可证的审批、变更、延续、补办等程序性的内容，以及排污许可证的期限、所载明的主要内容等基础性内容。第四章“监督检查”主要规定了持证排污者的义务以及环境保护行政主管部门为了实现对排污者的监管所能采取的主要控制措施。第五章“法律责任”全面规定了违反第二、三、四章规定所应承担的法律责任。第六章“附则”主要规定了本条例的实施日期及分阶段实施计划。
（二）排污许可证的发放范围与条件
1、关于发放范围
从法理上讲，排污即许可。无论是从保证并持续改善环境质量的需要，还是从执法公平的方面看，都应对所有在生产经营过程中产生污染物的排污者实行许可证管理。基于这种全面、综合、全过程管理排污者的排污行为的考虑，本条例确立了全面发证、持证排污的原则，本条例规定的排污许可证的适用范围是：排放废水、废气污染物以及在工业生产和商业经营中产生噪声污染和产生工业固体废物和危险废物的排污者。
其中，将工业固体废物和危险废物管理纳入排污许可证管理的理由是：现行的固废法虽然禁止固体废物排放，但对固废的产生、贮存、运输、转移、处置等都有规定和要求，如不抠约定俗成的“排污许可证”称谓，理论上可以将固体废物的管理纳入排污许可证管理，并不违背排污许可证实质上是对任意排污和处置固废行为的禁止和限制的要义。
将工业生产和商业经营噪声纳入许可证管理的理由：一是该两类噪声是实践中普遍存在，且居民投诉较多、加强管理的呼声较多的污染物；二是该两类噪声具备固定性、有组织排放和持久性的特点，可以进行定性化、定量化和常规化管理。而建筑施工噪声由于其污染排放具有无组织性、短暂性、间歇性和随机性的特点，交通噪声具备流动性、短暂性、间歇性和随机性的特点，无法进行排污口规范化、计量监测和污染控制，无法纳入排污许可证进行长期管理。故未纳入排污许可证进行管理。
全面发证是法律适用平等性的表现，是行政许可制度的基本要求，是在污染防治领域贯彻落实并体现我国《行政许可法》的重要指导原则。确立全面发证原则的主要依据：一是这些排污者（行为）是我国现行各分散的环境保护单行法律或行政法规中的排污许可制度所调整的对象，将他们纳入统一的排污许可证条例是法律延续性和稳定性的要求。二是实践经验的总结。我国十多年的排污许可证制度实践，一般都是针对本条例第二条所列的排污者或排污行为。三是当前环境污染状况的要求。我国目前的环境污染主要是由本条例第二条涉及的排污者的排污行为造成的，控制了这些排污者，就可以为实现环境质量的持续改善奠定基础，否则将无法保障环境质量。
本条例在适用范围上采取了概括式的立法方式，因为该方式可以更加准确地体现全面发证原则，而列举式方式难免存在挂一漏万的情形。
2、关于发证主体
现行的水污染防治法规定由环境保护行政主管部门颁发排污许可证，大气污染防治法规定由地方人民政府颁发。同一种性质的排污行为规定不同的颁发主体，不仅增加了办事环节，降低了行政效率，而且不符合便民原则，给行政相对人带来不便。而实践中，政府主要是对行政区域内各项工作负总责，专业性、事务性的工作则交由各相关主管部门组织实施。事实上全国各地已开展排污许可证工作的地方，都是由环保部门统一颁发废水、废气、噪声排污许可证的。上海市、深圳市等已在地方性环境保护条例中明确规定了颁发排污许可证的主体是环保部门。因此，从简化办事程序、便于污染管理等方面看，都应由环保部门统一颁发排污许可证为宜，因此，本条例第六条明确规定了县级以上人民政府环境保护主管部门依照本条例的规定，负责排污许可证的审批颁发工作。
3、关于发证的前提条件
排污许可证应是对污染物排放的种类、浓度、数量、速率、方式、去向以及时段、季节等排污行为的全面控制，而不能仅限于排放总量，否则就无法对所有排污者进行全面控制，真正保证环境质量、减少污染排放对周围环境的影响。而现行大气法和水污染防治法实施细则实际上把总量控制作为排污许可证的前置条件，这不仅事实上造成了对未纳入总量控制范围的排污者都无法进行排污许可证管理，而且妨碍了持证排污原则的落实。鉴于排污总量的核定与分配是一个技术性和政策性都很强的工作，还需要继续开展大量的研究与监测工作，如都在本条例中规定容易造成条例内容臃肿、程序繁杂的后果，本条例设定总量控制原则，将有排污总量控制要求的内容纳入许可证管理，但未详细规定总量控制核定与分配内容的立法方式。这样规定，不仅便于全国绝大多数排污者尽早实现持证排污，而且便于今后制定更为全面系统的总量控制与实施办法，深化排污许可证的管理。
另外，对排污许可证的申请条件还要注意几点：一要新老企业区别对待。对新项目从严要求，明确规定按照“三同时”验收条件申请，污染物排放必须达标和符合总量控制的要求。对现有企业只要不是国家强制淘汰关闭的或法律法规禁止的或应停产整顿的，只要有污染物处理达标能力就可以申请排污许可证，强调按证排污，违证处理和禁止无证排污；二是体现便民原则，应简化申请材料的提供；三是对向工业废水集中处理设施排污的，规定由委托运营的单位申请领证，将其作为适用范围的一个特例规定。
（三）排污许可证的分级审批管理
鉴于排污许可证颁发主体和对象在现实管理中的复杂性，可参照排污费征收条例中有关分级管理的规定来实施排污许可证的分级审批。
本条例按属地管理、辖区负责的原则确立省、市、县三级审批权限，规定“县级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内排污者的排污许可证审批颁发。
市级环境保护行政主管部门负责本行政区域内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发。
省级环境保护行政主管部门负责行政区划范围内确定由其监督管理排污者的排污许可证审批颁发”。同时规定“上级环境保护行政主管部门可以授权下级环境保护行政主管部门审批颁发排污许可证。对排污许可证审批颁发权有争议的，由争议双方共同的上一级环境保护行政主管部门决定”。通过授权条款和争议解决条款来对现有排污者和新建项目的颁发主体以及如何避免交叉颁发等问题进行了原则设定。这样规定一方面是为了避免多级发证，一个企业有多个许可证的现象，另一方面也便于监管。
（四）依证强化对排污者的监管
为了实现对排污行为的全面控制，强化环保监管，本条第四章规定了环保部门的监督检查权，可以采取查封、扣押手段，也可以责令排污者减少排污、停止排污；可以撤销、注销排污许可证以及调整排污许可证内容；可以向相关执法部门通报排污许可证执行情况，实施联合执法等。这些措施将有效地保障环保部门依法调查取证，遏止违法排污行为、控制污染排放。
例如，本条例规定环境保护主管部门在进行现场检查时，发现排污者不按照许可证规定排放污染物的，有权采取证据保全措施，查封、扣押产生污染物的生产设备和相关物品；规定当发生或者出现可能导致环境质量严重恶化的紧急情况，排污者应按照环境保护行政主管部门的要求减少或停止污染物的排放；规定环境保护行政主管部门有权在环境功能区调整后对排污许可证的许可内容进行调整；规定排污者在限期治理期间应当限制生产、限制排污，并不得增加污染物排放总量；规定环境保护行政主管部门应及时将排污者办理和遵守排污许可证的情况通报发展改革、水、工商、公安、海关、经贸、卫生、文化、证券、银行、银监、保险、金融等主管部门，有关部门应将排污者办理和遵守排污许可证的情况作为办理审批立项手续、监督管理的重要依据等。
（五）关于法律责任问题
为实现全面发证，保护依法持证排污行为，本条例系统规定了对各种无证排污和超证排污行为的处罚。重点强化对无证排污行为的处罚，规定未取得排污许可证排放污染物的，一律责令停止排污，并处十万元以上一百万元以下罚款。造成环境严重污染或者逾期拒不停止排放污染物的，县级以上环境保护行政主管部门可按日加处五千元以上二万元以下罚款或查封、扣押产生或者排放污染物的设备和相关物品。对于取得排污许可证后，未履行持证排污的义务或者超证排污的行为，本条例都设立了相应的处罚条款，规定有严重违法行为的，可以吊销排污者的排污许可证， 禁止排污。
（六）关于排污许可证使用原则问题
本条例在确立全面发证原则的同时，确立了持证排污、按证排污、总量控制以及持续削减等四项排污许可证的使用原则。这四项原则中持证排污原则既是为了实现对排污者的普遍控制,保证全面发证原则的实现,也是为了实现对排污者进行达标管理、总量控制和促进污染减排的基础,因此是基础性原则。而按证排污、总量控制原则是为了实现对排污行为的全面控制和定量化管理，保证持证排污者污染物排放种类、数量、浓度以及地点、方式、去向等全部符合排污许可证的规定。因此，该两项原则既是落实持证排污的保障性原则，也是排污者依法排污，环境保护行政主管部门监督检查的基本依据。设立持续削减原则的基本目的既是为了落实节能减排、持续降低污染排放强度的要求，也是为了持续改善流域、区域、海域污染环境质量的需要。因此，该项原则是前三项原则的深化，也是立法的最终目的所在。
（七）排污许可证与有关环境管理政策之间的关系
排污许可证制度是对污染源进行监督管理最基本和最重要的手段。以排污许可证为主线，将“三同时”验收、排污申报登记、总量减排目标责任制、产业结构调整、限期治理、清洁生产强审、排污收费等环境管理制度对企业的环境管理具体要求，集中通过排污许可证一证管理，贯穿起来，衔接起来，体现全过程管理和长效管理，具有其他管理制度不可替代的作用。如环境影响评价“三同时”制度只是对新建项目的许可，缺乏后续监管手段；排污申报登记只是对排污行为的一种确认，环保部门不享有自由裁量权；排污收费只是一种污染控制的经济刺激手段；限期治理是末端管理措施，难以达到全过程管理要求；总量控制一般以目标责任书的形式下达，缺乏落实到位的具体载体等。而实施排污许可证制度则可以将上述各项管理制度统揽串联起来，使各项制度的作用得以充分发挥，实现对排污者综合的、系统的、全面的、长效的统一管理，为工业污染防治提供了强有力的环境执法手段。尤其在目前国家开展节能减排的形势下，实施排污许可证管理具有更重大的现实意义。
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