政策解读：《江苏省水资源管理条例》
一、《条例》的主要特点
一是体现了水资源可持续利用的基本理念。党的十五届五中全会强调水资源可持续利用是我国经济社会发展的战略问题。胡锦涛总书记多次强调指出，切实做好人口资源环境工作，对保持国民经济持续快速健康发展，不断提高经济增长的质量和效益，对不断提高人民群众的生活质量，促进人的全面发展，对改善生态环境，促进人与自然的和谐都具有十分重要的意义。水资源是21世纪经济社会发展的重要战略资源，水资源开发利用的合理程度已成为衡量一个地区社会经济、环境综合协调发展水平的重要标志，决定着一个地区经济发展的潜力。省委、省政府也多次强调要以水资源的统一管理为前提，以优化配置提高用水效率为核心，以推进水环境建设为重点，以市场调节为手段建立起我省水资源可持续利用的管理体制，真正实现人与自然的和谐共处。《江苏省水资源管理条例》以党和国家，省委省政府治水方针、政策为指导，按照从工程水利向资源水利、可持续发展水利这一新的治水思路，全面贯彻新《水法》设立的各项水资源管理的法律制度，按照建立社会主义市场经济体制和水资源可持续发展的要求，加强水资源统一管理，突出节约用水，强化水资源的合理配置和保护，促进水资源的合理开发利用，为实现水资源的可持续利用，改善生态环境提供法制保障。
二是将水资源管理10年来的新经验和成功的做法上升为地方性法规。《条例》中提出了开发利用水资源的基本原则，提倡优水优用、分质供水、建立中水系统，强化对地下水超采区、限采区和水功能区划的管理，开展平衡测试，进行节水示范推广，保护水域生态环境，控制浅层地下水用于水温空调，超计划累进加价征收水资源费，加大对不依法安装计量设施的处罚等等，都是结合江苏社会经济发展水平以及对水资源管理工作实践经验的肯定，对现行《水法》的补充和完善具有针对性和江苏的特色。
三是强化了水资源的统一管理。《条例》按照水资源统一管理与水资源开发、利用、节约、保护相分离的原则改革水利管理体制，强化了水资源统一管理，并确立了省水利工程管理机构在水资源管理上的法律地位。《条例》中明确，省水行政主管部门负责全省水资源的统一管理和监督工作。市、县水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。其他有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。在省水利工程管理范围内，省水行政主管部门行使的行政处罚权可以依法委托经省人民政府批准成立的水利工程管理机构行使并在水资源综合规划的编制、用水计划的调度运用、地下水禁采区、限采区划定和调整方案的编制、地下水开采计划的下达，用水定额的制定，配套节水设施的监督，水功能区划拟定，限制排污总量意见的提出，取水许可制度的组织实施，水资源费的征收等10多个方面用地方性法规的形式赋予了水行政主管部门的职责。
四是把合理开发利用水资源作为中心环节。水资源是一种有限的、脆弱的资源，很容易受到损害，因此，《条例》就是要保证水资源的开发利用要控制在大自然承载能力的限度内，防止人类不合理活动造成的水资源污染、枯竭和破坏，促进水资源的持续利用。首先，明确了水资源开发利用的基本原则，要统筹安排地表水和地下水，优先开发利用地表水，合理开采浅层地下水，严格控制开采深层地下水；其次，针对地表水源条件不同的地区，实行不同的开发利用政策，尤其是对淮北地区、沿海垦区、丘陵山区采取了既限制又鼓励和扶持的政策；所谓限制，由于这些地区水资源相对紧缺。因此，限制高耗水项目建设。所谓鼓励和扶持就是在加快地表水源工程建设，扶持农村集体经济组织和农民兴建蓄水、保水工程。再次，提倡优水优用、分质用水，对水质要求不高的用水，鼓励和扶持使用中水。第四，规范地下水尤其是对禁止开采区、限制开采区地下水的开发利用。
五是把节约用水放在突出位置。《条例》围绕提高用水效率这一核心，按照总量控制与定额管理相结合的原则，从工业、农业、生活三方面，把我省实践证明行之有效的各项节水制度，用法律形式加以确定。在工业节水方面，要采取措施推广节水新技术、新工艺和新产品，培育和发展节水产业，鼓励一水多用、循环用水等措施，提高水资源的重复利用率。工业用水重复利用率低于国家规定水平的城市，在达标之前不得新增工业用水量；农业节水方面，水资源短缺地区应当压缩耗水量大的农作物种植面积，积极发展耐旱作物和品种。加强农业灌溉的节水管理，修建节水灌溉工程设施，改造原有非节水灌溉工程设施，推广喷灌、滴灌、渗灌等节水灌溉技术，提高灌溉水的有效利用率；生活节水方面，新建、改建、扩建的公共与民用建筑均应当安装使用节水型器具、设备等。
六是重视水资源的保护以及与人口、经济发展和生态环境的协调关系。针对我省目前水污染尚未得到有效控制，地下水超采引发地质灾害等问题，《条例》把强化水资源保护作为一项重要内容，贯彻在开发中保护、在保护中开发的原则，对水资源的量、质和水生态系统进行全面的保护：首先，以水资源的承载能力为基础，控制江河水质污染，如规定水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环保部门提出该水域的限制排污总量意见。限制排污总量意见作为制定污染物排放总量控制实施方案的依据。其次，控制河流、湖泊的面源污染，如规定地方政府应当采取措施，加强管理，防止工业污水、城市生活污水、城市垃圾填埋和航运船舶对水资源的污染。定期组织河道清淤，提高水体的净化能力。再次，加强了对地下水资源的保护，如规定地下水应当分层开采，禁止潜水和承压水以及承压水之间混合开采、咸淡水串通开采。禁止向废井、废坑、裂隙和溶洞排放、倾倒有害的污水和其他废弃物。第四，明确水行政主管部门在水资源保护中的职责，如规定对水功能区的水质状况进行监测，对在江河、湖泊新建、改建、扩大排污口进行审查等。
七是强化用水管理，优化配置水资源。为了合理配置水资源，规范水资源分配行为，减少用水矛盾，《条例》明确了一系列用水管理制度，如年度用水总量控制制度、取水许可制度、建设项目水资源论证制度、节水评估制度、水资源统计制度、用水计量制度，对超计划取水实行累进加价收费制度等。
八是适应依法行政要求，强化法律责任。除法律、法规已有处罚规定的，从其规定外，对在地下水禁止开采区内开凿深井；在地下水限制开采区内擅自增加深井数量；混合、串通开采地下水；在在城市、集镇建筑物密集的地区开采浅层地下水用于水温空调；逾期拒不安装或者修复取水计量设施；擅自扩大取水等违法行为设定了处罚。
二、《条例》的规范的主要内容
（一）明确了水资源的管理体制。水资源是一种动态的、多功能的自然资源，同时又是生态与环境的重要组成部分，地表水、地下水相互转化，城乡水资源不可分割。按照水资源自身规律和管理工作需要，要实现水资源的可持续利用，必须强化水资源的统一管理，实行水资源的统一管理与水资源的开发、利用、节约、保护工作相分离。因此，《条例》第五条规定，省人民政府水行政主管部门负责全省水资源的统一管理和监督工作。市、县（市）人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。县级以上地方人民政府有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。
（二）规定了水资源开发利用，节约保护。一是第三条规定了开发利用节约保护水资源，应当全面规划、统筹兼顾、标本兼治、综合利用、讲究效益发挥水资源的多种功能，协调好生活、生产经营和生态环境用水这是一个总的基本原则。首先，水资源具有多种功能。水资源的开发利用必须坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游左右岸和有关地区间的利益，因此要全面规划、统筹兼顾充分发挥水资源的综合效益。其次，要以水资源合理配置为基础。遵循全面规划、合理开发、高效利用、优化配置、有效保护、科学管理的原则，以提高水资源利用效率和效益为核心，提高水资源的承载能力，促进水资源可持续利用。第三，水是生态系统中不可缺少的重要组成部分。因此在基本原则中明确了要协调好生活、生产经营和生态环境用水。二是第九条规定开发利用水资源，应当统筹安排地表水和地下水，优先开发利用地表水，合理开采浅层地下水，严格控制开采深层地下水。这是根据我省的实际提出具体的开发利用原则。
（三）明确水资源的节约保护的基本义务。一是单位和个人有保护水资源和节约用水的义务（第六条）；二是任何单位和个人有权检举、控告破坏和污染水资源的行为。（第三十二条）
（四）明确了水资源规划、水功能区划、限制排污总量意见的法律地位。《条例》中规定水资源规划是开发、利用、节约、保护、管理水资源和防治水害的基本依据（第七条）；规划是水利建设水利工作的基础，是水资源可持续利用的前提。水资源规划体系包括全国水资源战略规划；江河流域或者区域综合规划；防洪规划、水资源保护规划，水土保持生态建设规划，以及灌溉、治涝、发电、航运、城市供水等专业规划；水中长期供求规划等。《条例》把水资源规划作为水资源开发利用节约保护和管理水资源和防治水害的基本依据；经批准的水功能区划是水资源开发、利用和保护的依据（第二十四条）；限制排污总量意见作为制定污染物排放总量控制实施方案的依据。（第二十五条）
三、明确了水资源管理的一系列基本制度。主要有13项：
一是水资源综合规划、中长期供求规划、水功能区划、用水定额编制的备案制度。
《条例》第十五条规定，省有关行业主管部门应当制订本行业用水定额，报省水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门审核同意后，由省人民政府公布，并报国务院水行政主管部门和质量监督检验行政主管部门备案；《条例》33条规定市县水利部门会同有关部门制定的水中长期供求规划，经同级发展计划主管部门审查批准后执行，并报上一级水行政主管部门备案。《条例》第八条规定省级编制的水资源综合规划报省政府批准并报国务院水行政主管部门备案，市县编制的水资源综合规划报本级政府批准，并报上一级水行政主管部门备案。
二是水资源节约法律制度
《条例》主要作了5个方面的法律规定：.
①取水计量与收费。包括：第二十八条规定的实行计量取水；第三十九条规定的已取得取水许可的取水单位和个人应当严格按照下达的用水计划取水；用水实行计量收费和超计划取地下水和在水资源紧缺的地区超计划取地表水的，对超计划取水部分，实行累进加价制度。
②农业节水方面。第二十一条规定，加强农业灌溉的节水管理，修建节水灌溉工程设施，改造原有非节水灌溉工程设施，加强取用水计量设施建设，推广节水灌溉技术，提高灌溉水的有效利用率。节水灌溉工程设施主要是指对农业蓄水、输水工程采取必要的防渗漏措施，提高农业用水效率。第二十条规定，合理调整农业生产布局、种植结构，推广节水栽培技术。节水灌溉技术指管灌、喷灌、滴灌、微喷灌、膜下滴灌、渗灌等。农业用水效率的主要指标是灌溉水利用系数，系指灌区灌溉面积上田间所需的净水量与渠首引进的总水量的比值。
③工业节水方面。第十六条规定，用水单位应当采取一水多用、循环用水等措施，提高水资源的重复利用率，间接冷却水一般不得直接排放。工业用水重复利用率低于国家规定水平的城市，在达标之前不得新增工业用水量。用水单位用水量高于行业用水定额的，不得增加用水计划，不得新建自备取用水设施。第十八条规定，使用节水新技术、新工艺、新设备，改造落后生产工艺、设备、设施。
④城市生活用水。新建、改建、扩建的公共与民用建筑均应当安装使用节水型器具、设备。
⑤节水设施建设。包括：新建、改建、扩建建设项目需要取用水的，应当制定节水方案，进行节水评估，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用，也就是节水设施的“三同时”制度。已建项目未配套建设节水设施的，应当在水行政主管部门或者有关部门规定的期限内进行节水设施的配套建设。
三是水功能区划制度
《条例》第二十三条规定水行政主管部门会同同级环境保护行政主管部门，按照流域综合规划、水资源保护规划和经济社会发展要求，拟定江河、湖泊的水功能区划。水功能区划是《条例》根据《水法》规定提出的新内容，也是对多年来水资源保护工作实践经验的总结。水功能区划就是通过在流域范围内按照水资源可持续发展的要求，划定各水域的主导功能和功能顺序，确定水域功能不遭破坏的水资源保护目标。根据水功能区划确定的水域功能。该功能对水质的要求和水体的自然净化能力，核定水域的纳污能力。按照水域纳污能力与现实排污状况确定限制排污总量意见作为制定污染物排放总量控制实施方案的依据。
四是排污总量控制制度
《条例》第二十五条规定，水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见。限制排污总量意见作为制定污染物排放总量控制实施方案的依据。水域纳污能力是指一定水域内满足相应水功能区水环境质量标准要求的污染物最大允许负荷量。这样就把限制排污总量的意见具体落实到每一排污单位污染物排放的总量和种类，从而保证了水功能区水质的目标。
五是排污口审查制度
《条例》第二十七条规定在江河、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经有管辖权的水行政主管部门同意后，由环境保护行政主管部门审批环境影响报告书。
六是地下水开采控制制度
根据《江苏省水资源管理条例》的规定，对地下水开采要按以下5个方面要求予以控制：
1、地下水禁止开采区、限制开采区划定和调整方案由省水行政主管部门会同同级有关部门编制，报省人民政府批准，并予以公告。?
2、在地下水禁止开采区内，禁止开凿深井。对已有的深井，应当根据省人民政府规定的禁止开采期限，制定封井计划，组织实施。在地下水限制开采区内，不得新增深井数量，并逐步压缩地下水开采量。其他地区开采地下水实行总量控制，省水行政主管部门下达开采计划，由当地人民政府组织实施。（第十四条）
3、对在地下水禁止开采区内改用非地下水源后将导致产品质量严重受损或者致使生产无法正常运行的极少数企业，省人民政府在不影响地下水水位回升的条件下，可以批准其在规定的期限内继续取用地下水。获准继续取用地下水的企业，必须严格执行取水计划，不得因扩大生产规模而新增地下水开采量，并在规定的期限内停止使用地下水。这里对极少数企业经省政府批准可以继续使用地下水，企业应当同时具备以下条件：一是改用非地下水源后，将导致产品质量严重受损或者致使生产无法正常运行；二是生产工艺、技术和产品符合国家及地方产业政策；三是企业污染物排放达到国家标准；四是井点布局合理、取用水量符合行业用水定额；五是取用的地下水不用于间接冷却用水和锅炉用水。
4、地下水应当分层开采，禁止潜水和承压水以及承压水之间混合开采、咸淡水串通开采（第二十九条）。
5、在城市、集镇等建筑物密集的地区禁止开采浅层地下水用于水温空调。
七是取水许可制度
《条例》第三十四条规定直接从江河、湖泊、水库或者地下取用水资源的单位和个人，应当向水行政主管部门申领取水许可证，按照取水许可规定条件取水。
八是水资源论证制度
《条例》第三十五条规定需要申请或者重新申请取水许可的，应当向取水口所在地的水行政主管部门提出取水许可预申请，并附具建设项目水资源论证报告书（表）。具体规定，水利部、国家计委《建设项目水资源论证管理办法》对此作详细规定。
九是用水总量控制制度
《条例》第三十七条规定发展计划主管部门会同水行政主管部门制定本地区年度取水计划，对年度用水实行总量控制。关于总量控制，在一个流域内可分为四个层次。
第一层次是确定可供国民经济各部门分配的供水总量，并按照以水定地，以水定产，以水定发展的原则，确定全流域的总量控制目标。其相关参数包括：流域水资源总量，生态环境基本需水量，现状供水工程的最大供水能力，以及考虑水资源量随机变化的实际供水量，并根据各类合理用水定额测算的全流域需水总量。当需水总量超过可供水量时，通过供需分析必须调整和降低用水定额，或调整产业结构，加大节水力度，压缩需水总量，达到供需平衡。
第二层次是根据供水总量并考虑现状用水情况，对流域内各级行政区进行水量分配，从而确定各省级行政区水的使用权和取水许可总量。这一过程同样要经过以用水定额为基础的需水量测算和供需平衡分析，并采取各行政区域参与民主协商，上级政府审查批准的程序加以确定。
第三层次是省级行政区根据其分配到水的使用权和取水许可总量，按照上述原则在其辖区类进行二次分配或多次分配。
第四层次是直接面对各类用水户，包括灌区、企业、机关、事业单位或者个人。根据用户的取水申请和相应的用水定额核算其合理的用水总量，汇总后在本流域用水总量限额内协调平衡，最后确定用水户的配水总量和年度用水计划。
十是水资源统计制度
新《条例》第三十七条规定水行政主管部门应当建立水资源统计制度。
十一是取水计量制度
《条例》第三十八条规定依法应当办理取水许可的取水单位和个人应当在取水口装置取水计量设施，实行计量取水。
十二是超计划累进加收制度
《条例》第三十九条规定超计划取地下水和水资源紧缺地区超计划取地表水的，对超计划部分按照累进加价原则加收水资源费。具体加价幅度是超计划取水百分之五以上不足百分之十的部分加收一倍水资源费；超计划取水百分之十以上不足百分之二十的部分加收二倍水资源费；超计划取水百分之二十以上不足百分之三十的部分加收三倍水资源费；超计划取水百分之三十以上的部分加收五倍水资源费。
十三是奖励制度
《条例》第六条规定在开发、利用、节约、保护、管理水资源方面成绩显著的单位和个人，由地方人民政府给予奖励；第三十九条规定对水重复利用率高于行业规定标准的取水单位，水行政主管部门可以从水资源费中提取一定比例给予奖励。
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