农业环境管理政策制度如何设计？
编者按
农业污染防治工作已经成为“十二五”环境保护的重要内容之一。当前，缺乏相应的政策法规和管理制度是影响农业污染控制的重要原因之一。那么，农业环境管理政策制度设计的切入点何在？设计原则是什么？具体的政策制度框架是什么？对此，本版今日特刊发浙江省环境保护科学设计研究院教授级高工柯紫霞的相关文章，以飨读者。
我国农业生产中不合理地使用化肥、农药，不合理地处置规模畜禽养殖粪便以及不科学的耕种方式，不仅造成了水体、土壤、大气等的立体污染以及水土流失，而且造成了资源的巨大浪费。第一次全国污染源普查结果表明，农业源已成为全国水体污染的重要来源。近年来，我国将农业污染控制提到了议事日程，重要流域和环境敏感区域的农业污染态势有所遏制，但整体控制效果并不明显。其中，缺乏相应的政策法规和管理制度是影响农业污染控制的重要原因之一。
农业环境管理政策制度设计切入点
■阅读提示
农业环境管理必须寻求一个既能高效管理农业污染，又不影响农业增效增收或节本增效的切入点。源头控制策略不失为农业污染控制的最佳选择。
在农业环境管理中，存在一些困难和问题。从农业面源污染特性看，具有分散性、隐蔽性、随机性和不确定性的特点，并且不易监测和量化，因此农业面源污染监管困难、治理难度大、成本高、效率低。浓度与总量控制，工程减排等制度要求与治污模式均不适合农业污染防治。从产业角度看，农业是弱质产业，农业增效、农民增收始终是热点与难点问题，这使得我国在制订农业政策时往往无暇顾及环境保护，有些甚至与环境保护相抵触。从土地制度看，土地承包经营涉及千家万户，给设计和实施农业环境管理政策制度带来了诸多困难。
有鉴于此，农业环境管理必须寻求一个既能高效管理农业污染，又不影响农业增效增收或节本增效的切入点。我国不妨借鉴发达国家的农业污染控制模式。以美国、日本和西欧等为代表的发达国家，通过一系列的源头控制政策导向和严格的管理制度，引导、鼓励和约束农业主体的环境行为，取得了明显成效，成为世界农业污染控制的典范。因此，源头控制策略不失为农业污染控制的最佳选择。
农业环境管理政策制度设计原则
■阅读提示
在农业环境管理政策制度设计中，应遵循统一性原则、可行性原则、差别化原则和配套性原则。
在农业环境管理政策制度设计中，应遵循以下原则:
统一性原则。由于我国农业环境保护工作起步较晚，至今很少参与农业发展决策，致使现行的一些农业激励政策没有很好地考虑环保问题。因此，在制订农业环境管理政策制度前，必须梳理现有的支农、惠农政策以及耕作制度和农业产业结构等，评估、纠正与环境保护相矛盾的农业政策制度，促使农业发展与环境保护特别是污染减排相统一。
可行性原则。农业污染及其主体的特殊性，决定了对农业环境管理政策制度的要求应该具有较好的适用性和实用性，要将引导、鼓励与强制相结合，大力推进农业的组织化程度，确保政策制度执行和操作的有效性。
差别化原则。要以主体功能区划和环境功能区划为依据，制订差别化的政策制度，有针对性地进行污染控制，提高环境管理效率。
配套性原则。农业上游的关联产业如农药、化肥、饲料、兽药和农机设备等农用工业，其产品的质量(有效含量)、特征、毒性和节能性等均影响着农业环境，因此对这些相关的农用工业要制订配套的标准法规。同时从系统角度出发，重视政策制度间的相互衔接与配套。
农业环境管理政策制度框架
■阅读提示
在农业污染控制的政策制度设计中，要建立农业环境管理制度体系、农业环境友好的三级技术标准规范体系和农业环境政策体系。
根据农业污染特点和治理难度，农业污染控制的政策制度设计要从有利于源头控制的角度考虑，从农业产业结构调整、农业准入、农业技术政策、生产规范标准、农业绿色补贴等方面着手，对农业环境管理体系进行系统设计，有效支撑农业减排、农业增效和农民增收相统一。
建立农业环境管理制度体系
农业源头投入总量控制制度。以第一次全国污染源普查农业源普查数据为依据，对农业生产污染源削减的潜力和机会进行评估和识别，根据区域经济技术水平、耕作制度和环境容量，分别对当地农业各行业、主要种养种类开展清洁生产需要投入的总量进行科学预算核定，把主要种养种类的投入品最高限量标准作为强规执行。投入品总量控制拟以专业合作社、农业龙头企业或以开展一品一乡、一品一村专业化布局生产的乡镇村为操作单元，建立农业投入品处方登记和定点定量供应制度，设立投入品总量台账。同时，对污染高风险区域和各类保护区执行严格的源头投入总量控制标准。
农业环境影响评价制度。各类农业生产活动会对环境造成不同程度的影响。近年来，人们对由农业引起的环境问题的关注，主要集中在农药、化肥的投入上，而对重要生态功能区、生态敏感区、污染高风险区的农业产业结构布局、产品布局、耕作制度、农艺措施、农业基础设施建设、土地复垦、滩涂围垦、基本农田综合治理，以及重要的农业发展规划、农业政策中的不当行为和决策所引起的环境影响，未引起足够的重视。为尽量减少或避免农业生产对水土流失、地表径流和土壤生物等造成各种危害，必须建立农业生态环境影响评价制度，从源头阻止一切农业环境影响行为。
农业产业准入制度。从农业污染减排与保证农业效益双赢的角度，调整区域生产布局和农业结构，确保种植业和养殖业的平衡，促进农业生产与生态环境承载力相统一。同时，根据生态环境功能区划，规定禁止、限制、优化、重点开发4个区域的农业产业结构和耕作制度，形成种养业退出、限定、并转和准入机制。
建立农业环境友好的三级技术标准规范体系
近年来，我国引导实施无公害、绿色和有机三级安全农产品生产，对农业污染控制具有十分重要的意义。因此，有必要建立与之相对应的环境安全生产技术规范和标准，即三级技术标准规范体系。
第一级:有机农产品和AA级绿色农产品目标。对应的环境安全技术规范和标准是代表国际先进水平的可持续农业技术体系。以美国、日本、西欧为代表的可持续农业技术，均对农业资源利用、耕作制度安排、药肥品种和限量、畜禽养殖的农田配置等做了非常具体的规定，代表了国际农业先进水平，可作为我国实现最高的农业安全生产目标的技术规范。
第二级:A级绿色农产品目标。对应的环境安全生产技术规范和标准为我国国内现代生态农业技术体系。我国在长期实践中涌现出了许多生态农业模式，根据区域差异可划分为3类:循环农业型，针对生态脆弱区和流域源头区、沿江河平行分布的平原区；集约型可持续农业型，针对经济、技术基础相对薄弱的传统农业区域；高技术农业型，是我国农业发展的先导和示范区域，针对技术、资金相对密集的都市城郊和沿海较发达城镇。
第三级:无公害农产品目标。相对应的是农业清洁生产技术体系。这是现代农业的基本要求，是基于我国当前农业技术、农业装备水平和管理水平而对农业环境的基本要求。
建立农业环境政策体系
建立农业绿色补贴体系。整合、优化现有农业补贴结构，将农业补贴转化为农业绿色补贴。另外，加强对农业绿色科技投入、农业基础设施建设、农村环境和生态保护等方面的支持。具体地说，要改革不合理的农业补贴政策，将现有水电资源、化肥农药的各种价格补贴转变为对节水灌溉设施、秸秆还田、生物农药应用及相关技术的支持，加大对有机肥和环境友好型新农药与新药械生产和使用的补贴力度，加大对无公害、绿色、有机农产品生产及循环农业的财政支持力度。对环境敏感地区实行地区性援助及限产限耕直接补贴，推进环境敏感区域农业结构调整和环境友好耕作制度推广补贴。加强对规模化畜禽养殖场污染减排工作，如实行零排放，通过种养结合的生态循环模式自行消纳等。通过绿色农业补贴引导农民改变现有的农业生产方式。
建立农业清洁生产技术创新体系。为更好地支撑农业环境管理体系并有效实施技术减排，要加强技术创新和技术储备，抓紧部署农业清洁生产技术创新体系。主要包括农业清洁生产标准体系，如农业投入品环保标准及安全性评价标准、农业资源保护与综合利用标准等；农产品质量和土壤质量安全监测体系，如农产品农药残留、农产品安全监控中急需的快速检测技术和相关设备，土壤农药残留、重金属污染及其他有毒有害物质的监测技术等；农业投入品替代及农业资源高效利用体系，如灌溉节水、旱作节水与生物节水综合配套技术等；产地土壤环境污染修复和地力恢复技术体系，如无公害、绿色和有机农产品产地环境评价技术，土壤障碍因子诊断和矫治技术等；农业废弃物资源化及其清洁化链接技术体系，如以常规资源环境为代价的农产品加工主导产业的生态化改造技术；农业资源环境与专家决策信息技术体系，如农业环境背景数据库和数字化、动态化的土壤信息管理系统等。
作者系浙江省环境保护科学设计研究院教授级高工
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