环保和经济并不一定矛盾 要抓源头实现共赢
要真正从源头解决环保问题，应把环境问题放在更高的层次进行综合决策、综合协调。“在全国”两会“期间，谈到如何化解污染治理陷入”先污染后治理、再污染再治理的怪圈时。
■ 早报记者专访全国人大代表、上海市环保局局长张全：
“要真正从源头解决环保问题，应把环境问题放在更高的层次进行综合决策、综合协调。”在全国“两会”期间，谈到如何化解污染治理陷入“先污染后治理、再污染再治理”的怪圈时，全国人大代表、上海市环保局局长张全在北京接受东方早报专访时如是强调。
张全说，从源头防控污染，体现在能源结构和产业结构的调整、新型城镇化道路、绿色农业等方面。
张全说，作为地方环保局局长，这几年的感受是，不论是公众对环境问题的关注，还是环保部门自身开展工作，都在进步。在他看来，公众环保意识的提高，鞭炮燃放量减少就是最好的例证，“如同阿姆斯特朗在月球上迈出的一小步，却是人类进步的一大步。”
在工作中，张全发现的变化是，做环保局局长七八年，现在和其他部门谈环保工作越来越好谈了，“越来越多的部门现在都想着在各自的领域推进环保工作。”
对于长期看似不易协调的问题——经济发展和环境保护，张全表示，这不仅不矛盾，事实上是统一的：“每个领域，突破自身在环保方面的瓶颈、短板问题，也意味着自身核心竞争力有了很大提高。”
以机动车为例，张全称，“排放低的，往往是节能的。能源利用率高，才能减低排放。如果其他性能都差不多，百公里油耗比人家少1-2升，大家肯定愿意买你的车，市场竞争力就强了。”
“许多领域突破点都在这儿，”张全说，“比如农业上的有机农产品，口感、营养、安全肯定比一般产品好，有机农业、循环农业解决了环保问题，农业价值体现出来了，农村经济也搞上去了。在这个层面谈环保问题，实际上要走到经济和环保的双赢局面。”
张全对环保的关注并不局限于上海。今年全国“两会”，张全带去了《关于进一步修订完善<大气污染防治法>的议案》、《关于加快修订<水污染防治法>的议案》。在后一份议案中，他提到，水污染防治也要像大气污染防治一样，实行流域共治。流域共治的重点，就是要逐步实现流域治理的统筹协调，从而最终实现流域经济一体化，就是要在更大范围内实现经济与环保相协调，环保防治措施的相互配套。
上海有信心
今年PM2.5浓度不反弹
上海去年PM2.5浓度有较大改善，要保持住成效，今年压力确实很大，需要付出更大努力。长期看，如在十年内，PM2.5浓度平均每年能削减5%到6%，治理雾霾的进程就算比较快了。
东方早报：2014年，上海PM2.5年均浓度下降了16%，主要原因包括哪些?
张全：首先，这是上海自身强化治理的结果，上海去年聚焦六大领域，包括能源、交通、建设、工业、农业、社会等，119个项目全面启动。重要的有这么几项，电厂实现了脱硫脱硝、高效除尘的全覆盖;淘汰了黄标车17.2万辆;取消散烧煤，淘汰了1675台中小燃煤锅炉;严控扬尘污染，治理餐饮油烟等等。还有秸秆焚烧的进一步控制，综合利用率达到91%。
第二个重要因素是启动了长三角联防联治，上海单靠自己治理不行，去年联防联治迈出了实质性一步。与2013年相比，长三角区域PM2.5浓度下降了10%。江苏、浙江、安徽淘汰黄标车和老旧车辆、淘汰中小锅炉的力度也都很大。黄标车和老旧车辆，整个长三角一共淘汰了130多万辆，中小锅炉也淘汰了12000多台。
总之是人努力，天帮忙。去年，确实有气象条件影响，但人的努力还是第一位的。一般来说，短期的空气质量好与坏，受天气因素影响比较大。但是，从一个城市、一个地区、一个国家长期空气质量的改善看，还是减排这个内因起到决定性作用。气象条件是外部因素，一年一年看有较大偶然性，在较长时间段内通常这些外部因素的好坏影响是会对冲掉的。
东方早报：《上海市清洁空气行动计划(2013-2017年)》提出，到2017年，PM2.5年平均浓度比2012年下降20%。现在看来，这一目标能否提前完成?
张全：不好说，还有不少不确定因素。2014年确实下降幅度比较大，有刚才说的许多措施因素，当然有气象因素，也有宏观经济的因素。去年整个经济增长趋缓，许多地区能源消费都是负增长的。比如，上海的煤炭消费就是负增长的，电力用煤下降比较多。要把措施力度保持住，把转方式的成果巩固好，做到经济稳定增长，煤炭消费持续下降，那就好了。不然，经济上去了，PM2.5还可能反弹。
东方早报：现在看来有没有反弹因素存在?
张全：还是有的，这要看创新驱动、转型发展，能不能巩固，并进一步推进，上海还是很有信心的(PM2.5浓度不反弹)。李克强总理的政府工作报告再次强调通过改革创新，实现持续发展，国家的态度和信心还是很明确的。
PM2.5浓度下降20%是长三角整体的目标，全国重点城市和地区，长三角是下降20%，京津冀下降25%，珠三角下降15%。
上海去年PM2.5浓度有较大改善，要保持住成效，今年压力确实很大，需要付出更大努力。长期看，如在十年内，PM2.5浓度平均每年能削减5%到6%，治理雾霾的进程就算比较快了。当初做过科学测算，长三角地区差不多要花十年时间把雾霾治理达到国家标准。当然，我说的这个国家标准还是第一阶段的目标，35微克/立方米。要达到纽约、伦敦等国际大都市的水平，还需要更大的努力、更长的时间。
2015年从环保层面实施
长三角机动车异地同管
在上海的外地牌照车很多。从环保角度看，要对这些机动车进行和上海牌照车辆一样的管理，环保都要达标，这是区域联防联治的一项重要措施。
东方早报：2014年，上海全面实施第五阶段国家机动车排放标准(即国五标准)，上海机动车保有量还是在往上走。国五标准对大气治理的影响怎么样?
张全：新标准实施，短期内效果是不明显的。从“国四”到“国五”，进步不是很大，而且新车排放标准的环境效益是需要时间累积的，这也就是为什么要争取尽早推出新标准的原因。持续一段时间，新标准的车辆达到一定量，替代老旧车，环境效益就明显了。
因此，当前加快淘汰黄标车、老旧车的减排边际效应就比较大。一辆黄标车、老旧车的污染排放量往往是新车的十几倍甚至几十倍。就放牌数而言，淘汰一万辆黄标车或老旧车，相当于腾出了至少十几万辆国五标准新车的环境容量。当然，一个城市机动车的保有量除了环境问题外还有一个重要问题就是交通，这需要统筹考虑。
东方早报：之前行动计划有提到，要形成有利于大气污染扩散的城市区域空间布局，现在上海哪些区域正在按照这个做?
张全：城市规划确实需要考虑城市空气扩散通道。规划好，相对地，环境影响和环境安全就比较有保障。上海在企业新改扩建环评时，其中就要考虑这个因素，对不同类型企业，根据主导风向，明确距离控制要求。当然，从整个城市看，如果在主导风向通道上有较大空间，确实有利于污染扩散。但是，这只是一种辅助手段，根本的还是要拔掉和治理好污染源，减少本地污染排放量。
东方早报：去年主要是中小锅炉清洁能源替代、淘汰黄标车，那么今年上海环保工作的重点是什么?
张全：在大气上，要持续保持高强度、大力度的治理和结构性、功能性的调整。今年要全部淘汰剩下的9万多辆黄标车和老旧车;淘汰剩余的1000多台中小燃煤锅炉，到此上海的中小锅炉就全部淘汰了。还要加强企业污染治理和结构调整，扬尘控制和秸秆禁烧等措施。
此外，还有几项新措施，一是从环保角度实施机动车异地同管。上海的外地牌照车很多。从环保角度看，要对这些机动车进行和上海牌照车辆一样的管理，环保都要达标，这是区域联防联治的一项重要措施。
二是船舶、码头污染治理要进入实质性操作。上海也好，长三角也好，船舶污染都占了不小的比例。
三是今年会推出更加严厉的存量企业的污染治理，实施限期治理。对治理无望达标的企业，要进行结构调整。今年初步安排的结构调整项目数比去年有较大幅度上升，去年淘汰了600多项，今年高污染、高能耗项目要淘汰800项以上。
东方早报：机动车异地同管，具体怎么操作?
张全：打个比方，上海牌照的车在江苏违反了相关环保规定，通过共享的电子监管平台，可以由江苏有关部门按照江苏牌照车一样处罚。今年4月1日起，上海郊环线内不能通行开黄标车，以前上海黄标车违反了限行规定，要受到处罚，外地牌照车就没法管，现在将实现统一监管了。
东方早报：之前行动计划提到建立以空气质量改善为核心的环保目标和责任考核体系，对干部进行考核，现在上海有对各区区长、区委书记考核的机制吗?
张全：有，比如大气的扬尘考核，已经纳入区县主要领导政绩考核。今年，本市还出台了清洁空气行动计划实施的考核办法，明确了各区县的降尘目标和降幅要求。另外，还有执法建议书，直接发到区政府，让区领导知道区里的环境问题、严重违法的企业，包括水指标好不好、空气指标好不好，也抄送给区政府。现在环保部启动约谈地方政府，上海前几年就有约谈区政府领导的做法，只是没有在媒体上公开报道。
鞭炮燃放量减少是公众
环保意识提高的最好例证
现在上海的环保工作，已经从由政府主要发力的第一阶段，逐步演进到政府主导、企业负责、社会共同行动的阶段。民众环保意识已由“手电筒照人家”式的维权为主，逐步转为自身的环保行动。
东方早报：你任环保局长七年多，上海环保三年行动计划也已经到了第六轮，这期间你感觉最棘手的问题是什么?
张全：环保三年行动计划已历经五轮15年了。这个时间跨度还是比较长的，情况也有很大的变化。
三年行动计划的前一、二、三轮，甚至是第四轮，主要还是偏重于环境基础设施的建设。整个环境治理的需求，也是一种短缺型的需求，就是说，对各类治理设施的硬件项目，都有很大需求，从科学上讲整个计划的确立相对方便，围绕着项目来，但是往往是认识上较难统一。到最近几轮，认识是提高了，但事情又变得复杂了，需要协同控制、综合协调。比如，污水厂不只是水的问题，也有臭气要控制，污水厂还会产生污泥，又变成固体废物的控制。固体废物的处置，既会产生臭气，又有渗滤液，又会变成水和气的问题。所以，这些环境问题交织在一起，需要更好地协调、统筹，科学合理地安排好整个计划。这个变化是个难点，阶段不同难点不同。
第二个变化是，环境保护的前一个阶段是主要由政府主导、发令、加大投入。没有这个的话，后面社会、企业、公众不会跟上来，也解决不了问题。而现在上海的环保工作，已经从由政府主要发力的第一阶段，逐步演进到政府主导、企业负责、社会共同行动的阶段。举个例子，像垃圾分类，绿色出行，反对过度包装、放鞭炮，这些环境行为的改变不是有钱没钱的问题，也不是技术问题，而是需要真正地转变理念、观念，最后落实到行动上，这也是这几年环保工作出现的新情况、新变化。这就要加大宣传的力度、引导的力度，政府还要设计出一种公共的调节政策，逐步地改变这个社会的行为;当然也要有立法、执法保障，用宣传、法律、经济等的综合手段，来推动社会这方面的进步。
当然，贯穿于其中的重要问题，就是要处理好经济发展与环境保护的关系，在保护中发展，在发展中保护，度要把握好。做得好，我们完全可以实现双赢。
东方早报：公众环保意识发生了怎样的变化?
张全：还是回到这个例子——放鞭炮。上海这两年的鞭炮燃放量显著下降，2013年春节上海放鞭炮引起的PM2.5浓度增加值是470微克/立方米，2014年是120，今年是40左右。这些数据最能说明公众环保意识的真正提高。
环保意识提升和公众理念的转变有个过程。我们上小学时，那是40年前，工厂冒黑烟是欣欣向荣的标志，那时温饱是大事，整个社会对环保问题是没有认识的。
到了第二个阶段，民众逐步有环保意识了，但主要是“手电筒照人家”，以维权为主，自己主动的环保行动不多。
现在正逐步从第二个阶段转向第三个阶段，从理念到自身行动，主动从身边事做起。放鞭炮是最能体现这个变化的。当然，环保工作者和政府要更加努力，这始终是必须强调的。
提高水价
要给低收入者补贴
在《关于加快修订<水污染防治法>的议案》中，张全提到，中国水资源和排污收费的征收标准远低于保护或治理成本。他建议，调整水资源费、自来水费、污水处理费在综合水价中的结构。水价关乎千家万户，张全提醒道，调节水价的同时，政府要对低收入者和困难家庭进行适当补贴。
东方早报：你在今年的议案《关于加快修订〈水污染防治法〉的议案》中提到，中国水资源费和排污收费的征收标准普遍较低，远低于保护或治理的成本。这的确是个问题。那么需要怎样调整?
张全：环境价格当前很大问题是价格倒挂，以及没有真实反映环境治理的真实成本。从经济学角度说，这些成本被主体外部化了。市场主体有种经济利益的驱动力，把本应由他负的责任、应由他出的成本外部化。成本外部化，体系就乱了。
在我国，资源类和环境类产品的价格，比如水价，其价格内在成本关系没有被真实地反映，应该完整地含在内部的资源保护、污染治理的成本被外部化了，没人承担，保护不到位、治理不到位，就造成了污染，对全社会造成影响。
以水价为例，这几年水价不断在增加。水价不调不行，但水价关乎千家万户，好像太高也会带来问题。水价的涨价有几重含义，一是保障治水的合理成本，二是从环境保护角度，通过经济杠杆引导节约用水。
东方早报：水价关乎千家万户，那么怎么做到调价同时不给居民生活带去压力?
张全：该涨的要涨，该补的要补。对困难家庭而言，应该有合理的补贴或减免。长期以来，环境类产品调价和帮困问题一直纠缠，一有反对声，就要把这个事情挂起来，一挂钩，永远走不出这个怪圈。
应对资源环境的瓶颈，节约是关键。我们国家资源短缺的矛盾非常突出，不用价格杠杆去调节，后果不堪设想。这些年，我们国家人均生活用水量、用电量持续上升。目前，上海的人均用水量已超过巴黎和柏林，这些城市每天每人用水才100多升。
解决资源短缺问题，还有一条重要途径就是发展循环经济。一棵树，从第一张纸出来，循环次数越多，资源利用效率就越高。在一些发达国家，从树木，到新闻纸，到纸板箱，到最后制成鸡蛋防撞支格，能循环使用9次。
循环经济的前提，价格首先要循环起来，一次资源便宜，循环的二次资源成本那么高，人家就不愿意使用二次资源了。在初期，一定要对二次循环，也就是变废为宝的环节进行适当补贴，使它的市场价格能下去，或者是从另一方面入手，提高一次资源的价格。国外还有政策规定，产品的原材料，必须使用多大比例的重复利用材料，这些政策也可借鉴。价格循环了，实物才能循环。
东方早报：你提到，水污染、水资源短缺、水生态破坏三大水问题并存，构成了中国长期、复杂、多样的综合性水危机。最突出的问题是水污染。有人建议正在修订的城镇污水厂污染物排放标准向《地表水环境质量标准》靠近，你怎么看待这个问题?有何建议?
张全：标准收严肯定是趋势，但是否一步做到这么严、全国一刀切，这需要科学地论证研究。有几个指标是可以和《地表水环境质量标准》对接的，比如COD(化学需氧量)指标可以接近，氨氮和磷可能稍微难点，但可以进一步收严。
有个路径，我们国家很大，可以采取分区施策的方法，根据地域特点和环境状况，因地制宜。比如北方缺水，污水处理的深度越深，意味着可重复用水的可能性越大，水资源利用更充分。南方水质不太好，但水量丰沛，水资源重复利用的积极性没北方强，但可以和环境质量挂钩，比如某个地方水环境质量不好，就应该执行严格的环境标准，水环境质量比较好的，可慢一步实施。总之，要科学施策。
没必要把所有环保职能
集中到环保部门
环保事业发展，就像经济社会发展一样，要用改革重构发展的动力。要真正从源头解决环保问题，应把环境问题放在更高的层次进行综合决策、综合协调。
东方早报：有人说环保部门是没有“牙齿”的部门，新《环保法》实施后，给你们工作带来哪些影响?
张全：环保部门的“牙齿”来源于法律，政府部门是职权法定。新的环保法是史上最严格的法律，今后可能还会有更严格的措施出来。现在确实有了重大的进步，新法规定的执法手段，如按日计罚、行为罚、行刑对接，加大了环保部门执法的底气和力度。
环保事业发展，就像经济社会发展一样，要用改革重构发展的动力。把生态文明制度改革作为我们国家深化改革的重要组成部分，也是出于这方面的考虑。
要真正从源头解决环保问题，应把环境问题放在更高的层次进行综合决策、综合协调。前面提到的措施，实际上许多是从源头防控污染，包括能源结构的调整、产业结构的调整、新型城镇化道路、绿色农业等。
东方早报：以上海为例，上海环保工作在综合决策、综合协调中是怎么体现的?
张全：第一，环保部门的升格。现在，环保部门都是各级政府的组成部门，上海是改得比较早的。第二，2003年上海成立了环境保护和建设协调推进委员会，当年是全国第一个，这主要解决了市级层面的综合协调、宏观参与机制问题。第三，做环保局局长七八年，我感到现在和其他部门谈环保工作，越来越好谈了，越来越多的部门现在都想着在各自的领域推进环保工作。
东方早报：有人指出，环保职责分散在各个部门，环境保护“九龙治水”，是目前环境形势严峻的因素之一。你觉得有没有必要把分散的环保职能集中到环保部门?
张全：似乎不可能，也没必要。环保是全社会的事业，只要各部门都在做，环保就会有进步。所有环保职能集中到一个机构，全世界都没有这种做法，当然适当梳理和归并也是需要的。公众都要参与环保，何况政府部门。监管责任主要在环保部门，但监管只是推动环保事业的一种力量，环保有许多推进方式。分散在各部门的环保职能，根据当前阶段的需要，可以做些优化调整，但没必要把职能全部收到一个部门。
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